Законодательство о приватизации
Законодательство о приватизации является комплексным (частно-публичным), хотя во многом носит ярко выраженный административно-правовой характер.
Практически значимым является вопрос о соотношении гражданского законодательства и законодательства о приватизации. Общее правило о таком соотношении сформулировано в ст. 3 ГК, в которой говорится о том, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, иных правовых актах, должны соответствовать Кодексу. Вместе с тем особенности гражданско-правового регулирования тех или иных вопросов устанавливаются законодательством о приватизации, если в Гражданском кодексе имеется на этот счет соответствующая ссылка.
Например, в п. 3 ст. 96 ГК прямо указывается на то, что особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, определяются также законами и иными правовыми актами о приватизации. Аналогичное правило содержится в п. 5 ст. 1 Закона об акционерных обществах.
Более того, в данном Законе предусмотрено, что указанные особенности действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75% принадлежащих им акций в этом акционерном обществе, но не позднее окончания установленного планом приватизации данного предприятия срока приватизации. Одним словом, названный Закон отвечает на принципиально важный вопрос: когда действие законодательства о приватизации прекращается?
В связи с этим надо согласиться с С. А. Хохловой в том, что существование в России двух систем собственности (одна система собственности создана на основе приватизированного законодательства, другая — на основе общего гражданского законодательства) — ненормальное явление. Эту большую проблему нужно решать путем издания специальных актов, определяющих пределы действия законодательства о приватизации.
Другой пример. Положения Гражданского кодекса, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются в процессе приватизации, если иное не предусмотрено законами о приватизации (ст. 217 ГК). Так, при совершении сделок в ходе приватизации государственного и муниципального имущества нормы законов о приватизации имеют приоритет по отношению к общим положениям Кодекса.
Законодательство о приватизации представляет собой раздел хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований (ст. 4 Закона о приватизации) В этой области действует многоуровневое правовое регулирование. Основные нормативные акты — это акты федерального уровня, т. е. законодательство о приватизации состоит из Закона о приватизации и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Причем нормы о приватизации, содержащиеся в других федеральных законах, не должны противоречить Закону о приватизации.
Вопросы приватизации — сфера совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Закон о приватизации (ст. 4) не включает в состав законодательства о приватизации правовые акты муниципальных образований. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством о приватизации (п. 3 ст. 4 Закона).
Законодательство о приватизации формируется и по другим критериям (по отраслям экономики, группам предприятий, регионам, конкретным объектам). Например, региональные особенности приватизации государственного имущества в Москве и Московской области получили закрепление в указах и распоряжениях Президента РФ.
Приватизация в России осуществлялась и осуществляется до сих ио следующей схеме: сначала предприятия приватизируются, а затем ввиду отсутствия инвесторов и соответственно инвестиций попадают в список неплатежеспособных. На стадии приватизации санация и реструктурирование промышленных предприятий, как правило, не применяются. Средства, полученные от приватизации объектов, поступают в бюджет и не направляются конкретно на развитие приватизированных предприятий.
На наш взгляд, вопросы санации и реструктурирования предприятий (включая и те, которые уже приватизированы) должны получить закрепление в специальном законе. Санация — это не только судебная процедура, применяемая к несостоятельному должнику в соответствии с Законом о несостоятельности. Она представляет собой и государственную финансовую поддержку предприятий, которые нуждаются в санации.
В рассматриваемой сфере необходимо принятие законов об управлении государственной собственностью (включая государственные пакеты акций приватизированных предприятий) и о национализации. Не надо бояться слова «национализация». Всем участникам экономического оборота важно знать общие правила поведения, в том числе по вопросам национализации.
Деприватизация возможна не только путем национализации. Она (деприватизация) может быть реализована посредством продажи объекта государству или муниципальному образованию, безвозмездной передачи имущества в государственную либо муниципальную собственность.
И, наконец, в сфере приватизации и управления государственной собственностью надо провести систематизацию действующего законодательства. Нормативный массив, состоящий из большого количества правовых актов различной юридической силы, содержит зачастую противоречивые нормы, а также многочисленные отсылки к подзаконным актам.
В существенной доработке нуждается и Закон о приватизации.