Организационные и тактические основы предупреждения органами внутренних дел преступлений и административных правонарушений в области охраны окружающей среды
Нормативно-правовая регламентация экологических отношений, несомненно, выполняет превентивную задачу по предупреждению преступлений и административных правонарушений в области охраны окружающей среды. Но механизм реализации норм, регулирующих указанные отношения, непосредственно связан с осуществлением организационно-управленческих мер в данной сфере. Прежде всего, следует говорить о деятельности специальных государственно-властных структур, ориентированных на противодействие преступлениям и правонарушениям экологической направленности, среди которых важное место занимают органы внутренних дел (милиция).
Сложный, комплексный характер охраны экологического правопорядка и экологической безопасности обусловливает разработку и развитие различных направлений их охраны органами внутренних дел.
Одним из таких направлений является предупреждение преступлений и правонарушений экологической направленности. При этом эффективность эколого-правовой деятельности органов внутренних дел проявляется в определенном снижении преступлений и административных правонарушений в данной области. В связи с этим важнейшей задачей становится определение причин и условий совершения преступлений и правонарушений экологической направленности и совершенствование мер по их предупреждению.
В состав органов внутренних дел входит значительное количество подразделений, которые отличаются друг от друга специальными задачами, формами и методами работы. Поэтому их деятельность по выявлению, устранению причин и условий преступлений и правонарушений экологической направленности и разработке мер по их предупреждению имеет единую цель, но методы ее осуществления в зависимости от компетенции различны.
Соответствующие подразделения органов внутренних дел обязаны выявлять и устранять лишь те причины и условия, способствующие совершению нарушений экологического законодательства, которые должны и могут быть им известны с учетом их компетенции, но при этом необходимо иметь в виду, что причины преступлений и правонарушений экологической направленности иной раз совпадают с причинами других преступлений и правонарушений, в том числе экономических, должностных, хулиганства и др.
Предупреждение преступлений и административных правонарушений в области охраны окружающей среды органами внутренних дел представляет собой совокупность осуществляемых ими в пределах своей компетенции мероприятий, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих нарушению природоохранительного и природоресурсного законодательства, а также на пресечение конкретных противоправных посягательств на объекты природы.
Разнообразие специальных предупредительных мер в области охраны окружающей среды, осуществляемых органами внутренних дел как специализированным субъектом, вызывает необходимость их классификации. Специальные меры предупреждения преступлений и правонарушений экологической направленности, проводимые органами внутренних дел, представляют собой конкретные действия по охране окружающей среды и классифицируются по содержанию.
По этому основанию рассматриваемые меры можно разделить на правовые и организационные.
Правовые меры предупреждения преступлений и административных правонарушений в области охраны окружающей среды выражаются в проведении мероприятий по реализации правовых средств. Организационные меры предупреждения преступлений и административных правонарушений в области охраны окружающей среды заключаются в мероприятиях, направленных на создание условий, исключающих совершение противоправных посягательств.
Рассмотрим наиболее многочисленную группу мер специального предупреждения — меры правового предупреждения преступлений и административных правонарушений в области охраны окружающей среды, осуществляемые органами внутренних дел
Данные меры включают в себя: административно-правовые, уголовно-правовые, оперативно-розыскные, гражданско-правовые меры.
Административно-правовые меры предупреждения преступлений и правонарушений экологической направленности в основном реализуют сотрудники милиции общественной безопасности. Но, принимая во внимание то обстоятельство, что задачи органов внутренних дел решают в единстве все службы и подразделения в присущих им формах и методах, административно-правовые меры в определенной мере выполняют и сотрудники криминальной милиции.
Так, предупреждая и прекращая преступления и правонарушения экологической направленности, оперативные работники, руководствуясь административно-правовыми нормами, выясняют обстоятельства и устанавливают факты загрязнения окружающей среды сверх допустимых пределов; непосредственные причины загрязнения окружающей среды; характер и размер ущерба природным ресурсам; причины и условия, способствовавшие нарушениям правил охраны окружающей среды, и др.
Кроме того, милиция является вооруженным органом исполнительной власти. В необходимых случаях, установленных законодательством, ей дано право применения специальных мер принуждения, в том числе специальных средств и огнестрельного оружия. Во многих случаях правонарушения экологической направленности одновременно сопряжены и с экономическими, и с насильственными правонарушениями, поэтому их предупреждение — неотъемлемая часть общего предупреждения преступлений и правонарушений. Одним из наиболее ярких примеров того, как административное правонарушение экологической направленности перерастает в преступление, в том числе насильственное, являются случаи пресечения уничтожения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, когда правонарушитель с целью наживы и уклонения от наказания оказывает сопротивление сотрудникам органов внутренних дел и иным представителям власти.
Деятельность органов внутренних дел по предупреждению преступлений и правонарушений экологической направленности показывает, что сотрудники милиции чаще всего применяют административно-правовые меры принудительного характера. По своему назначению и содержанию указанные меры различны, поэтому целесообразно подразделить их на следующие группы: а) меры административного предупреждения преступлений и правонарушений экологической направленности; б) меры административного пресечения преступлений и правонарушений экологической направленности; в) меры административно-процессуального обеспечения; г) меры административной ответственности (административные наказания).
Меры административного предупреждения преступлений и правонарушений экологической направленности принудительного характера занимают в деятельности милиции особое место среди других средств правового принудительного воздействия. Их особенность состоит в том, что в известных случаях они реализуются не в связи с преступлением или правонарушением экологической направленности, а при наступлении определенных условий, указанных в норме права. Основанием их применения является наступление особых условий в тех случаях, когда закон уполномочивает орган государства (его представителя) осуществлять конкретную административную меру.
Например, реализуя свои полномочия в области лицензионно-разрешительной системы, органы внутренних дел в целях предупреждения преступлений и административных правонарушений, в том числе экологической направленности, осуществляют: контроль за оформлением, выдачей лицензий и разрешений на приобретение, перевозку и хранение предметов и веществ, на которые установлена разрешительная система (служебное и гражданское оружие, боевые припасы к нему)1Постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ» // Российская газета. 1998. 20 августа..
Кроме того, для органов внутренних дел характерен контроль за порядком реализации, приобретения, перевозки, хранения, использования оружия и боевых припасов к нему, а также предоставлено право осуществлять лицензирование продажи и приобретения оружия, обеспечивать контроль за соблюдением правил его применения, хранения, регистрации и перерегистрации. Огнестрельное оружие либо взрывчатые вещества, как правило, похищаются для совершения правонарушений, в частности, для браконьерских целей (незаконной охоты и рыболовства). Достаточно сказать, что ежегодно по стране у браконьеров при задержании за незаконную охоту работниками милиции изымается более 20 тыс. единиц огнестрельного оружия.
В настоящее время в МВД России наряду с ранее действовавшими структурными подразделениями, в чьи задачи входило предупреждение преступлений и правонарушений экологической направленности, созданы новые управления. Специальные экологические подразделения милиции были созданы в качестве эксперимента в г. Москве, Московской области и Татарстане.
Одним из направлений деятельности по предупреждению преступлений и правонарушений экологической направленности сотрудников Управления по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД г. Москвы (УБПОООПС) и его территориальных подразделений в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 21 июля 1998 г. № 564 «О мерах по развитию территорий природного комплекса Москвы» и от 9 апреля 2002 г. № 262 «О мерах по реализации Закона города Москвы «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» является соблюдение режима особо охраняемых природных территорий и природных комплексов.
По информации УБПОООПС, основными видами правонарушений на особо охраняемых природных территориях являются: захламление бытовыми отходами, разукомплектованным транспортом, несанкционированные въезд и стоянка автомашин, разведение костров и повреждение зеленых насаждений. По 360 фактам нарушения режима особо охраняемых природных территорий сотрудниками УБПОООПС были направлены представления и информация в соответствующие префектуры административных округов и районные управы.
Другими направлениями деятельности по предупреждению преступлений и правонарушений экологической направленности являются: соблюдение правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений и цветников (Закон г. Москвы «О защите зеленых насаждений», постановления Правительства Москвы от 10 сентября 2002 г. № 743-ПП «Об утверждении Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений города Москвы» и от 14 января 2003 г. № 8-ПП «О Генеральной схеме цветочного оформления города Москвы»; соблюдение режима охраны водных объектов и зон массового отдыха и купания граждан (Водный кодекс РФ, постановление Правительства Москвы от 17 июня 2003 г. № 450-ПП «О Концепции по восстановлению малых рек и русловых водоемов города Москвы и первоочередных мероприятиях по реализации Концепции на период 2003—2005 гг.»); соблюдение правил сбора, хранения и утилизации отходов производства и потребления или иных опасных веществ, обеспечение контроля за проведением работ по ликвидации свалок (Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»); осуществление контроля токсичности отработанных газов транспортных средств (Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха»); выявление, эвакуация и утилизация брошенного и разукомплектованного автотранспорта, недопущение несанкционированных парковок автомобилей на газонах, внутридворовых территориях и детских площадках (распоряжения Премьера Правительства Москвы от 21 мая 2001 г. № 432-РП «О совершении работ с брошенным и разукомплектованным автотранспортом» и от 9 ноября 1998 г. № 1255-РП «О взаимодействии в области восстановления и охраны водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории г. Москвы»).
В целях предупреждения преступлений и правонарушений экологической направленности особое внимание уделяется оперативному реагированию на устные сообщения граждан, поступающие на «Телефон прямой связи Правительства Москвы с жителями города» и в дежурную часть ГУВД. Мобильными экологическими группами осуществляются выезды по проверке и документированию изложенных гражданами сведений. В профилактических целях результаты работы экологической милиции широко освещаются в средствах массовой информации.
Наряду с подразделениями милиции общественной безопасности широкий круг природоохранительных задач выполняют и другие службы органов внутренних дел. Например, аппараты по борьбе с экономическими преступлениями в процессе своей деятельности должны выяснять, не причинен ли расследуемым преступлением вред окружающей среде, а при обнаружении такого вреда требовать его возмещения в гражданско-правовом порядке, и наоборот, тщательно анализировать информацию о преступлениях и правонарушениях экологической направленности, так как иногда правонарушители, зная о невысоких санкциях за такие правонарушения, совершают их с целью маскировки экономических преступлений.
Одними из действенных административно-правовых мер по укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности выступают меры административного пресечения преступлений и правонарушений экологической направленности принудительного характера, применяемые органами внутренних дел. Меры административного пресечения как наиболее распространенная разновидность административно-принудительных мер предупреждения преступлений и правонарушений экологической направленности применяются значительным количеством сотрудников органов внутренних дел.
Закон РФ «О милиции» и другие законодательные акты содержат следующие меры административного пресечения общего назначения, которые вправе применять сотрудники органов внутренних дел в целях предупреждения преступлений и правонарушений экологической направленности. Это требование к гражданам и должностным лицам прекратить противоправные действия (п. I. ст. II Закона «О милиции»). Так, сотрудники органов внутренних дел, обеспечивая соблюдение правил благоустройства и озеленения городов и других поселений, должны пресекать противоправные действия лиц, занимающихся порчей газонов, зеленых насаждений либо захламлением территории, а в необходимых случаях задерживать правонарушителей и доставлять их в отделение милиции для составления протокола.
В целях соблюдения нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, а также уровней шума, установленных для автомототранспортных средств, сотрудники ГИБДД применяют такую меру административного пресечения, как запрещение эксплуатации транспорта с повышенным задымлением или с повышенными шумами. При этом могут быть сняты с эксплуатации неисправные автомобили до устранения нарушений, внесены предписания об устранении нарушенных нормативов и стандартов. В таком случае сотрудником ГИБДД составляется протокол (в отношении как граждан, так и должностных лиц автопредприятий, ответственных за выпуск транспортных средств), в котором четко и ясно излагается причина применения данной меры, конкретизируется мера, делается ссылка на пункт Правил дорожного движения, которые нарушены).
Кроме того, действующим законодательством на органы ГИБДД возложен контроль за выполнением водителями транспортных средств требований дорожных знаков, установленных перед въездом в заповедники, лесные массивы, на дорогах к водоемам и другим природным объектам.
В настоящее время все большее распространение получила такая мера пресечения, как аннулирование лицензий и разрешений на продажу, приобретение, перевозку и хранение предметов и веществ, в отношении которых установлены специальные правила лицензионно-разрешительной системы. Например, использование огнестрельного оружия не по назначению или дня незаконной охоты, использование взрывчатых веществ для рыбной ловли могут нанести вред объектам природы и в целом окружающей среде.
В связи с этим следует указать такую меру пресечения, как выдача письменного предписания об устранении нарушений с указанием конкретного срока, правовых норм и правил, которые нарушены или не исполнены. Эти предписания не приостанавливают деятельности объектов рассматриваемой сферы, а дают возможность в установленные сроки исправить указанные недостатки. В случае, когда причину вреда устранить невозможно, сотрудники органов внутренних дел имеют право запрещать деятельность соответствующих объектов, с аннулированием при этом лицензий на торговлю оружием и патронами, коллекционирование, экспонирование и приобретение, а также разрешений на хранение и ношение, транспортировку.
По факту аннулирования лицензии или разрешения выносится заключение, в котором указываются обстоятельства, послужившие основанием для принятия такого решения (п. 26 ст. 11 Закона «О милиции», ст. 27 Закона «Об оружии»), с последующим привлечением к ответственности.
Мерами административного пресечения специального назначения являются средства физического воздействия на нарушителей экологического законодательства, применяемые в случаях, когда иными мерами прекратить общественно опасное поведение невозможно. Особого внимания заслуживает задержание нарушителей, занимающихся незаконной охотой и незаконной ловлей рыбы. Его следует производить с учетом складывающейся обстановки и проявлять осторожность во избежание трагических случаев.
В случаях, когда браконьеры задерживаются на лодках, стоят на береговых снастях, заводят невод или плывут по течению с выпущенной сетью, действовать нужно особенно внимательно и осторожно. Задержание на плаву следует производить таким образом, чтобы браконьерам не удалось выбросить в воду улов, орудия лова и другие вещественные доказательства. При задержании такие нарушители ведут себя вызывающе, не предъявляют документы и не сообщают о себе данные, угрожают сотрудникам милиции. В таких случаях сотрудники милиции имеют право применять физическую силу, специальные средства, а в необходимых случаях и огнестрельное оружие. Например, сотрудники экологической милиции г. Москвы, пресекая экологическое правонарушение в пойме р. Чернявки, были подвергнуты нападению. И только после применения огнестрельного оружия правонарушители были задержаны и доставлены в дежурную часть ГУВД г. Москвы2Жуковская Н. Экологическая милиция открывает огонь. На поражение // Российская газета. 1999. 9 июня..
Одной из мер административно-процессуального обеспечения, применяемой органами внутренних дел в деятельности по предупреждению преступлений и правонарушений экологической направленности, является доставление. По делам о нарушении законодательства об охране окружающей среды и природопользования доставление осуществляется сотрудниками органов внутренних дел при выявлении ими административных экологических правонарушений, подпадающих под признаки составов, предусмотренных ст. 7.1, ч. 2 и 3 ст. 7.2, ст. 7.3-7.9, 7.11-7.15, 8.2, 8.3, 8.5, 8.6, ч. 1, 3-5 ст. 8.13, ст. 8.21, 8.28-8.32, ч. 1 и 2 ст. 8.37, 10.2, 10.3, 19.3- 19.7 КоАП РФ. Во всех случаях доставление должно быть осуществлено в возможно короткий срок. О доставлении составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или протоколе об административном задержании.
Осуществляя деятельность по предупреждению преступлений и правонарушений экологической направленности, органы внутренних дел в ряде случаев применяют административное задержание имущества. Задержание орудий и продукции незаконного промысла (охотничьих ружей, капканов, плавучих и других транспортных средств) призвано как процессуальная мера обеспечить установление личности владельцев изъятого имущества, служить средством доказательства его вины. Задержание имущества состоит в его доставке в орган государственной власти для предотвращения возможности причинения ущерба или неправильного его использования.
Чаще всего сотрудникам органов внутренних дел в деятельности по предупреждению преступлений и правонарушений экологической направленности приходится осуществлять такие меры обеспечения, как досмотр, а также осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов.
В целях обеспечения правильного рассмотрения дел об экологических правонарушениях допускаются личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (орудий охоты и рыбной ловли, добытой продукции и других предметов), досмотр транспортных средств, а также осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов. При этом сотрудникам органов внутренних дел во всех случаях необходимо составлять протокол об административном правонарушении и оформлять иные процессуальные документы, имеющие юридическое значение для определения в последующем мер ответственности.
Значительное место среди мер административного принуждения в предупреждении преступлений и правонарушений экологической направленности занимает административная ответственность (административные наказания). В настоящее время к лицам, виновным в нарушении экологического законодательства, применяется одно из следующих наказаний: предупреждение, штраф, конфискация орудий и (или) предмета совершения административного правонарушения (ружье, сеть, лодка и т.д.), лишение специального права, например, на охоту. Следует подчеркнуть, что органы внутренних дел вправе назначать за совершение экологических правонарушений в отношении физических и юридических лиц только предупреждение и штраф. Иные предусмотренные санкции, а именно конфискация орудий и (или) предмета административного правонарушения, лишение специального права, назначаются только судом.