Предупреждение преступлений органами вутренних дел

Административно-правовое предупреждение правонарушений органами внутренних дел

Административное принуждение в административно-правовом предупреждении правонарушений органами внутренних дел

В системе мер административно-правового предупреждения правонарушений ведущее место отводится административному принуждению. Эта мера является важной составной частью государственного принуждения и представляет собой отраслевой вид принуждения, применяемый в соответствии с нормами административного и административно-процессуального права. С точки зрения сущности и социальной роли данный вид отраслевого принуждения наряду с убеждением традиционно рассматривается как метод государственного управления, а в сочетании с контрольно-надзорной деятельностью — как специальное юридическое средство обеспечения законности.

Для того чтобы четко определить понятие административного принуждения, придать ему адекватную социально-правовую нагрузку, на наш взгляд, необходимо прежде всего определиться с подходом к употреблению терминов «административное принуждение» и «административно-правовое принуждение» для характеристики данного вида отраслевого принуждения, а затем выделить особенности (отличительные признаки) административного принуждения как разновидности государственного принуждения.

Административное принуждение как составная часть государственного принуждения выступает в качестве метода социального руководства обществом и реализуется в сфере государственного управления. При применении административного принуждения как метода государственного управления происходит непосредственное и целенаправленное воздействие со стороны органов государственного управления и их должностных лиц на волю и сознание поднадзорных физических лиц и на деятельность юридических лиц. Основным субъектом такого воздействия являются органы исполнительной власти и уполномоченные должностные л и г та этих органов.

Исполнительно-распорядительная деятельность в сфере государственного управления осуществляется органами исполнительной власти в двух направлениях:

• вовне системы (внешненаправленная, внешневластная деятельность), обеспечивая реализацию ее основных функций; это отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры);
• внутри системы (внутриорганизационная, внутрисистемная деятельность), обеспечивая функционирование органов исполнительной власти как социальных организаций; сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица¹Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО: ТЕИС, 1996. С. 28..

Принудительные меры, установленные нормами административного права, применяются при осуществлении обоих этих видов исполнительно-распорядительной деятельности: в первом случае при осуществлении внешневластной деятельности меры административного принуждения применяются к лицам, физическим и юридическим, не находящимся в организационном подчинении субъекта, осуществляющего государственное управление; во втором случае в рамках внутриорганизационной деятельности принудительные меры, а именно меры дисциплинарной и материальной ответственности, применяются субъектами дисциплинарной власти к лицам, находящимся в организационном подчинении субъекта, осуществляющего управленческую деятельность.

Административное право закрепляет обе группы принудительных мер. Представляется, что с учетом данного обстоятельства термином (понятием) «административно-правовое принуждение» должны охватываться все меры принудительного воздействия, закрепленные нормами административного права (административным законодательством), т.е. меры, применяемые как при осуществлении внешневластной исполнительно-распорядительной деятельности (меры административного принуждения), так и в рамках внутриорганизационной управленческой деятельности (меры дисциплинарного воздействия в форме дисциплинарной и материальной ответственности).

Однако применять перечисленные административно-правовые меры принуждения вправе не только органы исполнительной власти, но и другие специально уполномоченные на то субъекты, осуществляющие управленческие функции. Но кто бы ни применял эти принудительные меры — «государственные органы исполнительной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и т.д.), — справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, — все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права»²Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000. С. 20.. Поэтому применение указанными субъектами права мер принуждения, закрепленных административным и административно- процессуальным законодательством, тоже, на наш взгляд, должно охватываться понятием административно-правового принуждения как отраслевого вида правового принуждения.

В свою очередь понятием «административное принуждение» как видом государственного принуждения и методом государственного управления обществом, на наш взгляд, должны охватываться лишь те меры административного принуждения, которые применяются при осуществлении внешневластной деятельности только уполномоченными на то органами государственной власти, и главным образом при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности органами исполнительной власти.

Такой подход к пониманию термина «административное принуждение» позволяет четко определить объем данного отраслевого вида государственного принуждения и сформировать единый подход к соотношению понятий «административно-правовое принуждение» и «административное принуждение».

Учитывая вышесказанное и суммируя мнения ученых-административистов, можно выделить следующие отличительные черты административного принуждения как отраслевого вида (составной части) государственного принуждения.

1. Административное принуждение обеспечивает охрану общественных отношений, «складывающихся в сфере государственного управления, а также отношений, для защиты которых требуется властно-принудительное воздействие со стороны компетентных органов и их должностных лиц»³Административная деятельность органов внутренних дел (милиции): Учебное пособие. Ч. 2. М.: ЮИ МВД России, 1995. С. 22.. Нормы административного и административно-процессуального права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых государственными органами для обеспечения правопорядка. Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемый вид принуждения охраняет не только административно-правовые нормы и отношения, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить исполнительные органы государственной власти.

2. Административное принуждение является гарантией и средством защиты общественных отношений в сфере государственного управления от противоправных посягательств, а также средством обеспечения общественной безопасности⁴Попов Л.Л. Убеждение и принуждение в административной деятельности советской милиции: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 1965. С. 7..

3. Административное принуждение осуществляется в рамках внеслужебного подчинения субъектами функциональной власти. При применении принудительных мер в рамках конкретного охранительного правоотношения между его сторонами, а именно субъектом принуждения и объектом воздействия, отсутствует организационное, линейное подчинение. Оно применяется субъектами функциональной власти и является одним из способов реализации функциональной власти.

4. Субъектами административного принуждения являются только уполномоченные государственные органы или их должностные лица. В литературе справедливо указывается па «множественность» органов и должностных лиц, уполномоченных применять административное принуждение⁵Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией (Особенности. Классификация. Системовыражение): Учебное пособие. Киев: Киевская ВШ МВД СССР. 1979. С. 14.. Ему присуще, как правило, внесудебное применение предусмотренных административно-правовыми нормами принудительных мер властью уполномоченных на то исполнительных органов (должностных лиц). Вместе с тем, административно-принудительные меры применяются не всеми без исключения исполнительными органами (должностными лицами), а только наделенными специальными полномочиями. Например, меры административного воздействия вправе применять многочисленные контрольно-надзорные органы исполнительной власти и их должностные лица (различные государственные инспекции, органы внутренних дел, органы транспорта, административные комиссии и др.), а в предусмотренных законодательством случаях — судьи.

5. Административно-принудительному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и организации, коллективные субъекты. Используя терминологию КоАП РФ, можно сказать, что объектом административного принуждения могут быть как физические, так и юридические лица.

6. Административное принуждение регламентируется нормами административного и административно-процессуального права, которые закрепляют основания и порядок применения конкретных принудительных мер. В ряде случаев нормативно-правовое регулирование применения отдельных мер, например, мер специального административного пресечения, имеет межотраслевой характер.

7. Меры административного принуждения применяются при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности, в связи с совершением административных правонарушений, а также для предупреждения и пресечения преступлений. 8. Порядок применения мер административного принуждения отличается относительной простотой. Например, процессуальный порядок привлечения к административной ответственности намного проще по сравнению с процессуальным регламентом применения мер уголовно-правового принуждения. Кроме того, меры процессуального принуждения, применяемые в первом случае, как правило, содержат меньший объем правоограничений.

9. Административное принуждение применяется в большинстве случаев быстро и оперативно. Поэтому его реализация возможна без предварительной судебной оценки, устанавливающей законность того или иного управленческого решения⁶Елистратов А. И. Основные начала административного права. 2-е изд., испр. и доп. М., 1917. С. 167. о применении конкретной меры административного принуждения.

Отдельные авторы в качестве особенности (специфического признака) административного принуждения указывают на то, что меры административного принуждения по своей силе и суровости менее значительны, чем меры уголовного воздействия⁷Розенфельд В.Д., Старилов Ю Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс: Учебное пособие. Воронеж, 1993. С. 17.. Однако вряд ли можно безоговорочно согласиться с данным суждением в отношении всех мер административного принуждения. Не случайно данная точка зрения подверглась справедливой критике⁸Князьков А.С. Применение и использование огнестрельного оружия сотрудниками милиции как мера административно-правового пресечения: Дисс.... канд. юрид. наук. Томск: ЮИ ТГУ, 1998. С. 32-33. относительно такой меры административного принуждения, как применение огнестрельного оружия, учитывая исключительный характер ценностей, которым может быть причинен вред в результате ее применения, а именно — жизни и здоровью. Вместе с тем, это утверждение в полной мере справедливо в отношении такой разновидности принудительных мер, как наказание, если сравнивать меры уголовной и административной ответственности. Административные наказания, конечно же, содержат значительно меньший объем правоограничений по сравнению с уголовными наказаниями.

Представляется, что административно-правовое принуждение следует рассматривать как отраслевой вид правового принуждения, состоящий в применении уполномоченными на то субъектами установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения физическими или юридическими лицами возложенных на них юридических обязанностей.

Итак,

административное принуждение как отраслевой вид государственного принуждения — это метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности.

Многоплановость целей применения административно-принудительных мер, разнообразный характер общественных отношений, охрана которых осуществляется с помощью данного вида принуждения, определяют его внутреннюю неоднородность.

Исходя из социального назначения государственного принуждения в целом и административного в частности и целей правоохраны, за основу классификации форм государственного принуждения, на наш взгляд, следует взять способ охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности. Подчеркнем, что речь должна идти не только о способе охраны правопорядка, но и о способе обеспечении общественной безопасности.

В соответствии с данным критерием ведущие специалисты в области административного принуждения выделяют следующие группы мер административного принуждения:

• меры административного предупреждения;
• меры административного пресечения;
• административно-восстановительные меры;
• меры административной ответственности;
• меры административно-процессуального обеспечения.

Вместе с тем, среди ученых-административистов нет единства мнений по следующим вопросам:

• во-первых, о необходимости выделения в числе административно-правового принуждения мер административного предупреждения;
• во-вторых, о необходимости выделения административно-восстановительных мер;
• в-третьих, о целесообразности выделения в самостоятельную группу мер административно-процессуального обеспечения⁹См. подробнее: Каплунов А.И. О классификации мер административного принуждения // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2004. С. 265—286..

Предпочтительным следует считать выделение в составе административного принуждения четырех групп мер административного принуждения:

1. административно-предупредительных мер;
2. мер административного пресечения;
3. мер административно-процессуального обеспечения;
4. мер административной ответственности (административные наказания).

В рамках науки административного права изучаются административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры административной ответственности. Принудительные меры административно-процессуального обеспечения рассматриваются в рамках дисциплины административно-процессуального права.