Государственно-частное партнерство в градостроительной сфере

Государственно-частное партнерство и возможно, и необходимо при подготовке документов территориального планирования. Так, в соответствии с российским законодательством, для предоставления земельного участка под жилищное строительство необходимо выполнить действия по градостроительной подготовке и формированию земельного участка, что включает:

территориальное планирование (определяется общее развитие территории и целевое назначение земель - одна из семи категорий, например, жилая, промышленная зона и т. д.);
планы реализации документов территориального планирования;
градостроительное зонирование (определяется разрешенное использование - правовой режим земельных участков и объектов недвижимости);
подготовку программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;
массовую оценку (переоценку) земельных участков с учетом градостроительных регламентов;
планировку территории с помощью подготовки проектов планировки и межевания.

Юридическое возникновение земельного участка, его предоставление под жилищное строительство подразумевает целый ряд действий:

подготовку землеустроительной документации на основе градостроительного плана земельного участка;
государственный кадастровый учет земельного участка;
определение возможных максимальных нагрузок по коммунальным ресурсам, включение освоения участка в программу комплексного развития коммунальной инфраструктуры и инвестиционные программы ОКК;
определение технических условий подключения к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за него;
предоставление земельного участка частным лицам через аукцион (торгуется только цена) в собственность или аренду (по усмотрению публичной власти, предоставляющей земельный участок).

Как отмечается в учебном пособии «Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры», подготовка аукционов по предоставлению земельных участков под жилищное строительство сопрягается со специализированной работой по трем тематическим направлениям - маркетинг, планировка, экономическая оценка.

Причем эта работ носит комплексный характер, когда нельзя «разорвать» составляющие ее компоненты: маркетинг отделить от экономической оценки и от планировки, оценку - от планировки. И в целом можно говорить о том, что имеются риски недостижения положительного результата. Для администрации, например, это риски двоякого свойства: может оказаться, что подготовленный проект вообще будет невыгодным для девелоперов и аукцион не состоится; с другой стороны, выплаты в бюджет за предоставляемые права на земельные участки могут оказаться минимальными или их не будет вовсе.

В этих случаях без поддержки профессионалов усилия, ресурс и время администрации могут быть потрачены впустую. Это особенно остро чувствуется в небольших муниципальных образованиях, сформированных в рамках последней административно-территориальной реформы, главным образом в поселениях и муниципальных районах (в России в период 2004- 2007 гг. было сформировано 22 170 городских округов и поселений, из них 2 278 - это городские округа и городские поселения, в которых сконцентрировано более 90 % всего строительства в России).

Подавляющее большинство муниципалитетов не имеют в своих штатах даже профессионального архитектора, не говоря о штате проектировщиков, которые могли бы пусть не выполнить все необходимые работы по подготовке полномасштабных проектов планировки (это могут сделать внешние специалисты на договорной основе), но, самое главное, определить территории, которые будут привлекательны для частных застройщиков, просчитать прибыльность их подготовки (или ее отсутствие), проверить на комплектность и адекватность работу внешних разработчиков документации по планировке и т.д. По указанным причинам следует признать, что необходимо налаживать взаимовыгодное партнерство между публичной властью и девелоперами при подготовке аукционов и реализации инвестиционно-строительных проектов.

В ряде случаев возникает вопрос со стороны местных чиновников о возможности злоупотребления девелоперами при определении параметров развития городской территории. При этом полномочия по принятию решения об утверждении документации но планировке не случайно отнесены к полномочиям публичной власти (в данном случае - органов местного самоуправления). Градорегулирование по своей глубинной сути - это правовой механизм смягчения и улаживания существующих и недопущения будущих конфликтов, обусловленных разнонаправленностью и противоборством различных интересов.

В такой ситуации публичная власть должна открыто и честно пользоваться своим неотъемлемым правом принимать решения, которые по частным соображениям могут вызывать возражения, но необходимы с позиции реализации более общих и более отдаленных по времени задач. Именно орган местного самоуправления проводит обязательную проверку подготовленной документации по планировке на соответствие и учет при ее разработке документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, требований технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территории (водоохранных, санитарно-защитных и иных видов зон).

У девелопера также имеются риски, связанные с тем, что подготовленная инициативным девелопером документация по планировке территории (возможность такой инициативы предусмотрена законодательством) не будет утверждена органами местного самоуправления и цель девелопера - выставление земельного участка на аукцион - не будет достигнута. Для управления этими рисками в договор между публичной властью и девелопером должны быть включены обязательства по утверждению документации (если она соответствует всем требованиям) и выставлению участков на аукцион.

Таким образом, с точки зрения партнерства публичной власти и девелоперов особенно важно то, что законодательством допускается инициатива заинтересованных девелоперов в части инициативной подготовки земельных участков (на конкурсной основе) для их последующего выставления на аукцион. Но если девелопер, подготовивший документацию, проиграл аукцион, необходимо предусматривать возврат понесенных затрат. Иначе риски высоки, и государственно-частное партнерство публичной власти и девелоперов невозможно.