Взаимодействия публичной власти и застройщиков в целях жилищного строительства

Литературы, посвященной государственно-частному партнерству при развитии территорий для жилищного строительства, еще очень мало. Фактически, сегодня можно говорить о становлении института частно-государственного партнерства в России. Достаточно подробно технология девелопмента в целях жилищного строительства описана авторами учебного пособия «Государственная поддержка жилищного строительства и инфраструктуры» и Э.К. Трутневым и М.Д. Сафаровой в учебном пособии «Градорегулирование в условиях рыночной экономики». По мнению представленных исследователей, по формальным основаниям «девелопмент» - гораздо более широкое определение, нежели строительство, поскольку включает, помимо собственно строительства следующие элементы:

разработку документации по планировке для осваиваемой территории (включая участие в публичном обсуждении и защите);
если предусмотрено, то разделение территории на более мелкие земельные участки с выделением трасс инженерных коридоров, дорог и других линейных объектов, определение границ публичных земель, в пределах которых не будет осуществляться застройка, границ земельных участков для размещения объектов коммунально-бытового и социального обслуживания (школ, поликлиник, детских садов и т. д.);
обеспечение участка инженерной инфраструктурой посредством ее строительства как в границах земельного участка, так и за его пределами (если требуется);
проведение землеустроительных работ по выносу границ земельных участков на местность на основании утвержденных в составе проектов межевания градостроительных планов земельных участков;
регистрацию прав собственности на сформированные жилищные участки для жилищного строительства;
реализацию подготовленного, сформированного и обеспеченного инженерной инфраструктурой участка или осуществление строительства на нем путем подготовки проектной документации, получения разрешения на строительство, осуществления строительства, продажи построенных жилых домов вместе с земельными участками или сдачи построенных жилых домов в аренду.

Как отмечают авторы пособия «Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры», важным отличительным принципом девелопмента является то, что он всегда подразумевает развитие не только непосредственно земельного участка или группы земельных участков, но и окружающей и обслуживающей инфраструктуры, необходимой для того, чтобы проект был успешно реализован.

Рассмотрим специфику государственно-частного партнерства (ГЧП) в целях развития жилищного строительства. Так, с точки зрения организации жилищного строительства и реализации ГЧП есть три вида проектных технологий и различные правовые институты, действующие в отношении объектов в зависимости от величины последних:

1. «Элементарные» земельные участки, для которых применяется правовой институт подготовки, формирования из состава государственных или муниципальных земель участков, предоставляемых физическим и юридическим лицам для строительства с согласованием (предварительным или без него) мест размещения объектов в терминологии действующего Земельного кодекса. Такие лица, как владельцы земельных участков, становятся застройщиками.

2. Локализованные территории (в виде больших земельных участков как будущих кварталов, микрорайонов, разделяемых на «элементарные» земельные участки, или в виде локализованного конгломерата застроенных земельных участков), в отношении которых действия осуществляют застройщики-девелоперы в соответствии с правовым институтом развития территорий (незастроенных и застроенных).

3. Совокупности локализованных территорий, а также линейных и нелинейных земельных участков за пределами локализованных территорий для обеспечения таких территорий инженерной и социальной инфраструктурой.

Таким образом, основными субъектами действий являются органы публичной власти и застройщики-девелоперы. Объектами действий становятся земельные участки - будущие кварталы и микрорайоны, обеспеченные соответствующей инфраструктурой.

Возможностей частных застройщиков-девелоперов недостаточно для решения задач развития города в целом. Они осваивают (развивают) части территории города - кварталы, микрорайоны. Переход к следующему уровню размерности (масштабу деятельности) - району, группе районов - означает переход к деятельности, осуществить которую частные застройщики-девелоперы обычно не в состоянии или они в этом не заинтересованы по объективным причинам, связанным с закономерностями бизнеса. Даже если допустить, что у частного застройщика-девелопера достаточно финансовых, кадровых и иных ресурсных возможностей, ограничителем непременно выступит иной фактор - риски не возвратить с прибылью вложенные средства. Эффективный частный застройщик-девелопер всегда будет снижать риски.

Таким образом, в силу специфики этого вида бизнеса, частные застройщики-девелоперы вынуждены «работать» с относительно небольшими «ячейками» (кварталами, микрорайонами). В то же время даже малая «порция» территории - квартал, микрорайон, для того чтобы быть построенной и нормально эксплуатироваться, нуждается в определенном объеме инженерного ресурса, подаваемого по сетевой схеме. Подача ресурса может состояться при условии, что будет построена сеть с пропускной способностью, рассчитанной не только на квартал или микрорайон, но и на гораздо более значительные потребности, определяемые совокупным развитием больших территорий в масштабах, например, района или нескольких районов.

Это магистральная сеть вместе с генерирующими (аккумулирующими) объектами. Застройщик-девелопер заинтересован в возможности присоединить построенный им квартал, микрорайон (посредством разводящих-подводящих сетей, которые он готов строить сам) к имеющимся магистральным сетям и генерирующим (аккумулирующим) объектам, которые он по экономическим соображениям строить сам не готов и не заинтересован (дополнительный рост цены строительной продукции, потеря потенциальных покупателей жилья, риск банкротства).

Поэтому наряду с частными застройщиками-девелоперами должен появиться еще один субъект, который заинтересован и готов делать то, чего, как правило, не делают частные застройщики-девелоперы, а именно строить магистральные сети и генерирующие (аккумулирующие) объекты инженерно- технической инфраструктуры. Таким субъектом могут стать органы публичной власти. Во взаимодействии частных застройщиков-девелоперов и органов публичной власти рождается технология взаимодействия как синхронизации выполнения различных (как минимум двух) взаимосвязанных проектов.

Основу взаимодействия застройщиков-девелоперов и органов власти можно описать по трем позициям:

Виды проектов:

1) проекты, выполняемые застройщиками-девелопорами в отношении кварталов, микрорайонов, которые в совокупности образуют вновь создаваемый жилой район:

строительство разводящих-подводящих сетей инженерного обеспечения, присоединяемые к магистральным сетям, строительство которых обеспечивается муниципалитетом (важно отметить, что строительство этих сетей может и осуществляться девелопером в рамках реализации проекта подготовки земельного участка к застройке, и организовываться муниципальной властью путем включения в инвестиционную программу организаций коммунального комплекса);
строительство объектов в пределах «элементарных» земельных участков, подключаемых к разводящим-подводящим сетям инженерного обеспечения;
строительство (самостоятельно или с участием муниципалитета) сети объектов социального обслуживания;

2) проекты, выполнение которых обеспечивается муниципалитетом:

строительство магистральных сетей инженерного обеспечения и (при необходимости) генерирующих (аккумулирующих) объектов;
строительство сетевых объектов социального обслуживания (самостоятельно или с участием застройщиков-девелоперов);

3) проекты, выполнение которых может обеспечивать субъект Российской Федерации (например, в части строительства магистральных сетей электро- и газообеспечения, а также соответствующих генерирующих объектов).

Условия участия органов власти:

1) выполнение муниципалитетом своих полномочий - обязательств по предоставлению социального жилья малообеспеченным гражданам, которые в соответствии с жилищным законодательством обладают правом на получение такого жилья;

2) в случае выполнения первого условия, наличие:

части «капитальное строительство в соответствии с полномочиями муниципалитета» в бюджете;
субсидий, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации на выполнение соответствующего проекта;
заимствований муниципалитета на выполнение проекта (при недостаточности бюджетных средств);

3) при соблюдении двух первых условий, наличие следующих документов:

инвестиционных программ развития магистральных и разводящих сетей инженерного обеспечения (генерирующих, аккумулирующих объектов - при необходимости) применительно к данному проекту;
программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры;
плана реализации генерального плана, на основании которого утверждена программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, параметры которой скоординированы и с генеральным планом, и с градостроительными регламентами правил землепользования и застройки.

Технология подготовки и выполнения взаимосвязанных проектов. Основные положения (стадии) такой технологии:

1) подготовка генерального плана, правил землепользования и застройки, гарантирующих посредством градостроительных регламентов предельные параметры строительства и возможность планирования инженерной инфраструктуры в соответствии с этими предельными параметрами;

2) подготовка программы комплексного развития сетей инженерного обеспечения в составе плана реализации генерального плана (выделение приоритетных инфраструктурных проектов в составе инвестиционных программ, выполняемых в соответствии с комплексной схемой, определение возможностей и объемов их финансирования за счет средств девелоперов, тарифов на подключение, надбавок к тарифам для потребителей, бюджета);

3) отработка взаимоувязанных параметров и характеристик применительно к соответствующей территории комплексного проекта (одного из приоритетных проектов), состоящего из двух проектов, один из которых будет выполнять застройщик-девелопер - победитель аукциона по аренде земельного участка (подготовка документации по планировке территории (по инициативе муниципалитета или девелопера как условие начала взаимодействия), получение разрешения на строительство, ввод объектов в эксплуатацию, строительство сетей инженерно-технического назначения), а реализацию другого будет обеспечивать муниципалитет (подготовка документов для проведения аукциона по предоставлению прав аренды, подготовка проект ной документации, возможно, строительство коммуникационных сетей, прием в муниципальную собственность сетей).

Еще одним из направлений взаимодействия органов власти и девелоперов является положение о сотрудничестве в области выделения земельных участков в целях жилищного строительства. Согласно Земельному кодексу, жилищное строительство может осуществляться только в пределах категории земель, которая называется «земли населенных пунктов».

Территории населенных пунктов отграничиваются от земель иных категорий чертой населенных пунктов. Но при этом освоение значительных территорий для жилищного строительства далеко не всегда может быть обеспечено в пределах существующих границ населенных пунктов. Возникают правовые и организационно-технологические сложности по решению этой проблемы. Решение этой проблемы обусловлено требованиями Земельного и Градостроительного кодексов, которые предполагают определенную последовательность действий.

В случае «перевода» жилищное строительство может быть осуществлено на землях сельскохозяйственного назначения, землях запаса, лесного и водного фондов. К правовым основаниям для перевода из одной категории земель в другую относится наличие утвержденного документа территориального планирования, в котором содержится решение об изменении границ указанных категорий земель.

Набор документов и орган, их утверждающий, определяется категорией этих земель:

применительно к землям сельскохозяйственного назначения и землям запаса регионального значения - схема территориального планирования соответствующего субъекта Российской Федерации, утверждаемая высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего субъекта в порядке, определенном Градостроительным кодексом;
применительно к землям лесного фонда и землям водного фонда - схема территориального планирования Российской Федерации, утверждаемая Правительством в порядке, определенном Градостроительным кодексом.

Очевидно, что по затратам и срокам исполнения наиболее реальной в рассматриваемом случае может быть схема подготовки решений, принимаемых соответствующим субъектом Российской Федерации, т. е. речь должна идти прежде всего о подготовке оснований для принятия решений о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов. Эта схема может быть реализована тремя способами в зависимости от того, кто инициирует действия по подготовке оснований для принятия решений о переводе земель сельскохозяйственного назначения:

1. Сам субъект, который по запросу (ходатайству) соответствующего органа местного самоуправления поселения или городского округа подготавливает схему территориального планирования субъекта или предложения о внесении изменений в действующую схему в соответствующей части. Следует напомнить, что Градостроительный кодекс допускает подготавливать указанную схему применительно к частям территории субъекта Российской Федерации и по поводу отдельных вопросов (которыми могут быть, в частности, вопросы об изменении границ земель сельскохозяйственного назначения).

2. Орган местного самоуправления соответствующего поселения подготавливает генеральный план поселения, генеральный план городского округа. Согласно Градостроительному кодексу, в составе обосновывающих материалов к генеральному плану могут содержаться предложения, адресуемые субъекту, в том числе в части предлагаемого изменения границ земель сельскохозяйственного назначения. Субъект может согласиться с направленными предложениями и утвердить их (с изменениями или без изменений в составе подготовленной схемы территориального планирования или путем внесения изменений в ранее утвержденную схему.

3. По инициативе какого-либо органа публичной власти может проводиться совместная подготовка документов территориального планирования (схемы территориального планирования и генерального плана) субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа.