Понятие и формы государственно-частного партнерства в коммунальной сфере
Как правило, под государственно-частным партнерством понимается совокупность форм взаимодействия государственной или муниципальной власти и частных предприятий в той или иной сфере. Государственно-частное партнерство в жилищной политике разделяется на два основных направления:
- девелопмент;
- государственно-частное партнерство в коммунальной сфере.
Девелопмент - новый термин в отечественной практике, под которым понимаются комплексные действия частного инвестора по работе с территорией в целях реализации строительного проекта.
В коммунальной сфере государственно-частные партнерства являются по своей природе парт перст вами между муниципальными властями и частным сектором (управляющими компаниями-операторами и инвесторами) в целях эффективной эксплуатации и/или строительства (реконструкции) объектов и систем коммунальной инфраструктуры. Государственно-частное партнерство означает не только вовлечение частного сектора в финансирование инвестиционных проектов, окупаемость которых будет осуществляться на основе доходов, полученных от эксплуатации коммунальной инфраструктуры, но также привлечение знаний и управленческого опыта частного сектора для более эффективного, чем прежде, управления коммунальными системами в течение длительного времени.
В мировой практике выделяют несколько форм государственно-частного партнерства в коммунальной сфере:
- сервисный контракт (подрядный договор);
- договор на управление;
- договор аренды;
- концессионные соглашения, включая соглашения, которые традиционно называются ВОТ (англ. build, operate, transfer - строить, эксплуатировать, передать) и BOOT (англ. build, own, operate, transfer - строить, владеть, эксплуатировать, передать);
- полная приватизация, включая схемы BOT (англ. build, operation, own - строить, эксплуатировать, владеть).
Эти формы партнерства различаются уровнем распределения рисков между сторонами. Опыт использования государственно-частного партнерства в коммунальной сфере обобщен в пособии фонда «Институт экономики города». Рассмотрим каждую из названных форм государственно-частного партнерства в отдельности.
Сервисный контракт. Цель заключения сервисного контракта - снижение стоимости предоставляемых государством услуг через привлечение субподрядчиков по конкурсу, в котором могут принимать участие предприятия и организации любой организационно-правовой формы.
Срок действия таких контрактов, как правило, ограничивается одним-тремя годами. Сервисные контракты широко распространены в сфере предоставления коммунальных услуг. По сути, все договоры подряда являются сервисными контрактами. Причем в практике работы коммунальных предприятий Европы и ряда других стран мира доля работ, выполняемых субподрядчиками, в структуре цены конечной услуги, оплачиваемой потребителями, превышает 50%. Типичные подрядные работы: проведение капитальных ремонтов оборудования и сетей, установка, обслуживание и сбор показаний приборов учета потребления ресурсов, выставление счетов потребителям.
В качестве примера можно привести предприятие водоснабжения столицы Чили Сантьяго, которое, в частности, заключило с субподрядчиками сервисные контракты на ремонт и восстановление сетей, компьютерное обслуживание, инженерный консалтинг. Только эти контракты в операционном бюджете предприятия занимают более 30%. Их отличительной особенностью является то, что по каждому виду контрактов у предприятия есть не менее двух подрядчиков. Именно такой подход - наличие нескольких подрядчиков на однотипные виды работы - позволяет формировать реальные конкурентные отношения и значительно снижать цену контракта.
В России коммунальные предприятия традиционно пытаются максимум работ сделать своими силами, доля субподрядных работ не превышает 20 %. Это свидетельствует о недостаточной развитости рыночных отношений и о том, что имеются резервы сокращения затрат.
В то же время сервисные договоры являются ограниченной формой государственно-частного партнерства. Частный бизнес в данном случае играет роль исполнителя (агента).
В России примерами схожей формы государственно- частного партнерства могут служить различные виды работ и услуг, которые выполняются в рамках государственного или муниципального заказа и оплачиваются за счет бюджетных средств. Распределяются эти контракты, как правило, на конкурсной основе. На муниципальном уровне примерами таких сервисных контрактов могут служить работы по благоустройству и озеленению населенных пунктов, ремонту дорог и т. д. В целом, сервисные контракты достаточно широко применяются и способствуют оптимизации бюджетных расходов и повышению качества государственных или муниципальных услуг.
Договор на управление. Цель заключения данного договора - улучшить управление некоторыми государственными (муниципальными) активами или имущественными комплексами путем привлечения на конкурсной основе компетентной частной управляющей компании.
Типичными объектами управления в таких случаях являются коммунальные инфраструктурные системы (например, водоснабжения). Контракты на управление заключаются на срок до трех-пяти лет и часто рассматриваются как предварительная стадия для перехода к таким формам партнерства, которые подразумевают передачу большей ответственности частному бизнесу.
В рамках договора на управление власть передает частному партнеру ответственность за управление той или иной системой и, как следствие, риски, связанные с обеспечением работоспособности системы. А ответственность и риски, связанные со сбором платежей за предоставляемые услуги и с окупаемостью сделанных инвестиций, остаются за органами власти. При этом частный партнер либо получает фиксированное вознаграждение, либо его вознаграждение определяется достижением (или степенью достижения) предусмотренных договором целей и показателей. На практике чаще всего применяется смешанная форма оплаты работ, которая включает и фиксированную, и переменную (зависящую от результата) компоненты.
Типичные проблемы, возникающие при заключении договоров на управление, связаны с определением адекватных целей управления. Первая проблема состоит в том, что, как правило, достоверных данных о состоянии передаваемой в управление системы недостаточно, чтобы определить правильность постановки и потенциальную достижимость той или иной цели управления. Поэтому это всегда результат некоторого компромисса сторон.
Другая - связана с организацией контроля за достижением цели. Очевидно, что система контроля должна быть максимально простой, недорогой и понятной обеим сторонам. Лучший путь - создание системы мониторинга за достижением целей контракта по управлению, в рамках которого по изменению некоторого фиксированного числа измеримых показателей можно следить за достижением той или иной цели.
Примером контракта на управление в сфере коммунальных услуг может служить договор на управление Ереванским водоканалом (Армения). В 2000 г. управление Ереванским водоканалом по четырехлетнему контракту взяла на себя победившая по результатам международного тендера итальянская компания «A-Utility». За четыре года произошли следующие положительные изменения: на 35 % сократился расход электроэнергии, на 30 % - численность персонала, которая ранее была явно избыточной, заметно выросла оплата труда. Отмечается значительный прогресс в плане повышения длительности и надежности водоснабжения (с 4 до более чем 15 часов в сутки). Однако ожидаемого сокращения неучтенного расхода воды достичь не удалось.
Договор аренды. Цель заключения договора аренды объектов коммунальной инфраструктуры - улучшение качества предоставления коммунальных услуг путем привлечения к управлению инфраструктурой частного бизнеса (на конкурсной основе) с передачей последнему коммерческих рисков. Частный оператор (арендатор) получает по договору аренды в управление и обслуживание имущественный комплекс - объекты коммунальной инфраструктуры - обычно на срок до 15 лет.
Возможна передача в аренду не только имущественного комплекса, но и юридического лица, которое было ответственно за предоставление услуг до заключения арендного договора. Арендатору передается ответственность не только за управление системой, но и за сбор платежей за предоставленные услуги. За органами власти остается ответственность за капитальные вложения, которые могут частично или полностью осуществляться за счет арендной платы.
Поскольку в подавляющем большинстве случаев при сдаче объектов коммунальной инфраструктуры в аренду местные власти преследуют только цели повышения качества услуг, но не их удорожания или формирования собственных дополнительных доходов, то арендная плата часто устанавливается в размере амортизационных отчислений. Более того, достаточно широко распространена практика делегирования от арендодателя к арендатору обязанности внесения улучшений в коммунальные системы в пределах размера арендной платы. Таким образом, на арендатора могут быть возложены ограниченные инвестиционные обязательства.
При подготовке договоров аренды возникают те же основные трудности, что и при подготовке контрактов на управление: правильность выбранных целей и эффективность контроля за их достижением. Дополнительные трудности при реализации этих договоров связаны с вопросами тарифного регулирования. Поскольку операционные затраты (включая арендную плату) частного оператора должны покрываться за счет собираемых платежей потребителей, тарифы следует формировать таким образом, чтобы покрыть как минимум эти операционные затраты.
Более того, тарифная политика должна формировать у частного оператора экономическую заинтересованность в сокращении непроизводительных затрат. Кроме того, в случае частичной передачи арендатору инвестиционных обязательств очень важно обеспечить эффективную координацию между органами власти и арендатором в вопросах инвестиционного планирования. Как правило, здесь руководствуются следующим разграничением полномочий: частный оператор несет ответственность за содержание, капитальный ремонт и восстановление основных фондов, а собственник - арендодатель - за их модернизацию и развитие.
Примером этой формы государственно-частного партнерства может служить десятилетний договор аренды имущества предприятий водоснабжения в Гвинее. В аренду частной компании были сданы системы водоснабжения в столице страны Конакри и в 16 других городах. Ответственность за капитальные инвестиции в инфраструктуру при этом осталась за государством. В результате исполнения этого договора количество подключений новых потребителей увеличилось в два раза, доля охвата населения услугами централизованного водоснабжения выросла с 30 до 50 %, доля приборного учета бытового потребления воды - с 5 до 100 %. Для достижения этих целей тарифы на водоснабжение пришлось повысить в два раза. При этом общий сбор средств за услуги увеличился в 10 раз.
Концессионное соглашение. Целью передачи в концессию объектов коммунальной инфраструктуры является улучшение качества предоставляемых публичных услуг путем привлечения на конкурентной основе к управлению инфраструктурой и финансированию капитальных вложений в инфраструктурные объекты частного бизнеса.
Под публичными услугами здесь мы понимаем услуги, которые в силу законодательства или сложившихся традиций преимущественно на начальных этапах оказывает государственный или муниципальный сектор экономики. К таким услугам, в частности, относятся коммунальные (тепло-, электро- и водоснабжение, водоотведение) и транспортные (автомобильные, морские, авиа- и железнодорожные перевозки) услуги, а также утилизация (захоронение) и переработка бытовых отходов.
В соответствии с концессионным соглашением частный оператор (концессионер) получает во владение и пользование государственные или муниципальные инфраструктурные объекты с целью предоставления публичных услуг оговоренного в договоре качества. Важным содержательным моментом концессионного соглашения является принятие концессионером на себя определенных финансовых обязательств по осуществлению инвестиций в инфраструктурные системы. Таким образом, в рамках концессии частный бизнес принимает на себя все три группы рисков: коммерческие, инвестиционные, а также риски, связанные с управлением инфраструктурой и обеспечением ее работоспособности.
Важным фактором, определяющим целесообразность заключения концессионных соглашений, является необходимость привлечения больших инвестиционных ресурсов в модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры при ограниченности бюджетных ресурсов.
Очевидно, что интерес бизнеса к подобным договорам возможен только в том случае, если они с приемлемыми рисками позволяют обеспечить необходимую норму доходности на вложенный капитал. Поэтому концессионные соглашения должны быть достаточно длительными для обеспечения возврата вложенных инвестиций. Срок действия концессионных соглашений варьируется от 10 до 30 лет.
В практике западных стран встречается несколько типов концессионных соглашений.
Классической и наиболее часто встречающейся концессией является соглашение, по которому частной компании на фиксированный срок передаются в управление объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Концессионер по договору берет на себя все инвестиционные, коммерческие и эксплуатационные риски, связанные с управлением этим имуществом. При этом он обязан обеспечить определенный уровень качества предоставления публичных услуг потребителям.
В процессе подготовки концессионного соглашения стороны определяют потребности в инвестициях, срок их окупаемости, срок действия договора, права, обязанности и ответственность сторон, условия финансирования исполнения контракта и иные финансовые условия, условия индексации и пересмотра цен на предоставляемые концессионером услуги и ряд других вопросов.
Концессионер периодически отчитывается перед кон цедентом (государством или муниципалитетом) о результатах своей деятельности за отчетный период. По окончании срока концессии имущество возвращается кон цеденту.
Как уже упоминалось, в международной практике существует специальный тип концессий – BOOT-соглашения. В этом случае частный оператор берет на себя обязательства по строительству инфраструктурного объекта, а также по его эксплуатации в течение длительного срока действия концессионного соглашения и передаче этого объекта в государственную или муниципальную собственность по окончании срока действия соглашения.
Очевидно, что главный риск для частного бизнеса в рамках концессионного соглашения - это риск невозврата (или неполного возврата) сделанных инвестиций. Как показала практика, основная проблема с долгосрочными договорами возникает тогда, когда в ходе их исполнения происходит непредвиденное событие, требующее существенного пересмотра ранее достигнутых договоренностей. Поэтому, например, в практике французских компаний, работающих в сфере водоснабжения, существует понятие открытых концессионных договоров. В рамках таких договоров предусматривается, что в период действия договора несколько раз (например, каждые пять лет) уточняются инвестиционные обязательства частного оператора и уровень тарифов, необходимых для окупаемости инвестиций.
Рассмотрим пример концессии морского порта в Буэнос-Айресе (Аргентина). Перед властями стояла задача децентрализации и разукрупнения портовой деятельности путем строительства новых причалов и развития портового обслуживания. За начальный период действия договора, с 1991 по 1997 г., грузооборот (карго) порта увеличился более чем в два раза, производительность труда повысилась более чем в три раза. Время пребывания контейнеров в порту сократилось вдвое. В целом, проект реализовался успешно.
В России концессия регулируется Федеральным законом «О концессионных соглашениях». Как и в западной практике, объектами концессионных соглашений могут быть объекты энергетической и коммунальной (объекты водо-, тепло-, газоснабжения; объекты по производству и передаче тепловой энергии, переработка и утилизация отходов) и транспортной (автодороги, железнодорожный транспорт, морские, речные порты, суда, аэродромы, трубопроводный транспорт) инфраструктуры.
Исключениями из списка объектов являются связь и природные богатства - недра, водоемы, леса не могут быть объектами концессионных соглашений. Концессионные соглашения заключаются путем проведения конкурсов. При этом не допускается изменений целевого назначения объекта концессионного соглашения и оговаривается, что земля, на которой находится объект, не является объектом концессионных соглашений. Поскольку срок концессионных соглашений весьма длителен, были внесены изменения в методы установления тарифов. Так, появился метод установления доходности на инвестированный в объекты коммунального комплекса капитал. Все принятые шаги направлены на постепенную либерализацию рынка коммунальных услуг, но пока риски при вложении средств в объекты коммунального комплекса очень высоки.
Полная приватизация. Альтернативной государственно-частному партнерству формой привлечения частного бизнеса к управлению коммунальной инфраструктурой является полная приватизация, когда в частные руки не только переходит управленческая и финансовая деятельность, но и приватизируются основные фонды, технологически необходимые доя предоставления услуг. Такая приватизация может происходить путем полной или частичной передачи (продажи) прав собственности на соответствующие объекты инфраструктуры.
Власти могут оставить часть прав собственности себе в виде пакета акций акционерного общества, владеющего этими объектами. Приватизация может быть оправданной, когда частный сектор имеет, во-первых, большой опыт эффективного управления аналогичными системами, а во-вторых, большие инвестиционные возможности для покупки права собственности на инфраструктурные объекты.
Еще одним обязательным условием приватизации инфраструктурных систем, которые являются естественными монополиями, является наличие эффективной системы их регулирования (в том числе тарифного), позволяющей находить разумные компромиссы между желаниями монополий и возможностями потребителей.
Особый случай приватизации - BOO-соглашение, растягивающее процесс приватизации во времени. В рамках такого соглашения частный оператор строит инфраструктурные объекты и управляет их эксплуатацией, но право собственности на эти объекты окончательно переходит к нему лишь по окончании срока контракта.
Примерами приватизации в коммунальной сфере может быть продажа контрольного пакета акций Таллиннского предприятия водоснабжения на международном конкурсе крупному международному оператору. Эта продажа принесла в бюджет города более 50 млн. евро.