Жилищная политика

Плата за подключение к сетям инженерно-технического назначения

Наиболее полно модель финансирования развития коммунальной инфраструктуры «плата за подключение (техническое присоединение)» разработана в учебном пособии «Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры». Так, авторы данного учебного пособия выделяют три источника финансирования затрат на развитие коммунальной инфраструктуры в рамках реализации инвестиционных проектов:

• оплата застройщиками (покупателями жилья);
• оплата всеми потребителями через включение соответствующих расходов в тарифы на коммунальные услуги;
• оплата за счет средств бюджетов различных уровней бюджетной системы, и прежде всего - за счет средств муниципального бюджета.

Основополагающим принципом предлагаемой авторами модели финансирования инвестиционных потребностей ОКК является принцип взыскания платежа за развитие коммунальной инфраструктуры с потребителей, получающих выгоду от данного развития. Например, если развитие коммунальных систем затрагивает только новые дома, то платить за это развитие должны застройщики. Если же в процессе обеспечения новых потребителей доступом к коммунальным услугам происходит модернизация существующих систем, выгоду от которой получают не только жильцы новых домов (строительство которых инициировало модернизацию), но и существующие потребители, то платить должны и те, и другие.

Участие бюджета в развитии коммунальной инфраструктуры возможно в тех случаях, когда потребители (будущие или существующие) не могут оплатить развитие. В этом случае местное руководство должно решить, дать ли строительному рынку работать без инструментов бюджетной поддержки (и тем самым снизить темпы строительства) или поддержать развитие города через субсидирование развития коммунальной инфраструктуры за счет бюджетных ресурсов. В то же время бюджетное финансирование не является предпочтительной мерой в финансировании развития инфраструктуры, так как в большинстве случаев развитие коммунальной инфраструктуры коммерчески выгодно.

Исходя из этих принципов, можно определить источники финансирования основных задач развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства.

Строительство внутриплощадочных сетей осуществляется застройщиком за счет собственных средств, которые включаются в стоимость квадратного метра жилья. Инженерное обеспечение земельных участков, выделенных под строительство, может потребовать прокладки новых магистральных и распределительных сетей. Конечную выгоду от данных действий получают застройщики и жители новых квартир. Следовательно, именно застройщики должны оплачивать это строительство. В то же время построенные сети должны оставаться в собственности муниципалитета.

Конечную выгоду от процесса модернизации существующей инфраструктуры могут получить несколько категорий потребителей. Таким образом, данный процесс может финансироваться каждым выгодоприобретателем пропорционально забираемой мощности. В таблице соотнесены мероприятия по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства с источниками финансирования.

Поскольку предоставление доступа к коммунальным услугам является единовременным действием, то и плата за это должна быть единовременной. Всеми мероприятиями по необходимому улучшению и расширению существующей системы должны руководить соответствующие коммунальные предприятия. Коммунальное предприятие может самостоятельно выполнить все планируемые строительные работы, но более целесообразно привлекать для этих целей на конкурсной основе подрядные организации, оставив за собой функцию заказчика. Застройщик оплачивает расширение системы через плату за подключение, которая рассчитывается как тариф за подключение, умноженный на заявленную максимальную нагрузку здания по данному ресурсу. О принципах расчета тарифа на подключение будет сказано ниже.

Финансирование развития и модернизации существующих коммунальных систем может быть распределено между тарифом на подключение, тарифом на коммунальную услугу для существующих потребителей и бюджетными средствами. Оптимальное распределение финансового бремени развития и модернизации коммунальной инфраструктуры между будущими и существующими потребителями будет пропорционально потребляемой нагрузке. Особо стоит отметить, что тариф на коммунальную услугу должен быть единым как для новых потребителей (которые подключаются в результате развития инфраструктуры), так и для существующих потребителей. У всех потребителей должны быть равные условия доступа к этим услугам, и практика ценовой дискриминации не должна иметь места.

Наконец, местные власти также могут быть заинтересованы в сохранении низких тарифов и в развитии города и выделить бюджетные средства на модернизацию существующих коммунальных систем. Участие бюджета в финансировании модернизации и развития коммунальных систем может принимать разные формы, и прямые бюджетные инвестиции только одна из них.

Другим способом участия муниципального бюджета может быть привлечение внешнего финансирования под бюджетные гарантии. Муниципалитеты также могут самостоятельно привлекать займы для реализации экономически выгодных проектов на выгодных для себя и коммунальных предприятий условиях, выпускать муниципальные облигации (проектные или общего покрытия) и т.д. Подобные действия местных органов власти могут стимулировать приток частных инвестиций в городское строительство.

Расчет тарифа на подключение тесно связан с процессом планирования городского развития. На основе оценки технологических потребностей в коммунальных ресурсах, сформулированной в программе комплексного развития коммунальной инфраструктуры и доведенной до ОКК в техническом задании на разработку инвестиционной программы, производится оценка финансовых потребностей в развитии инфраструктуры.

Финансовые потребности распределяются по годам в зависимости от планируемого количества работ по расширению производственных мощностей и инфраструктуры, а также мероприятий по модернизации существующей инфраструктуры. Основным критерием при оценке финансовых потребностей должно быть полное финансирование всех запланированных работ.

После определения общего объема финансовые потребности разделяются на две части:

1. финансовые потребности по развитию новой коммунальной инфраструктуры;
2. финансовые потребности по модернизации существующей коммунальной инфраструктуры.

Такое разделение позволяет определить, какой объем должны компенсировать те или иные группы конечных получателей выгоды.

Критически важно правильно оценить финансовые возможности каждой категории получателей выгоды, поскольку только после проведения подобного анализа можно определить реальные пути финансирования. Допустим, что финансирование процесса развития коммунальной инфраструктуры полностью ложится на застройщиков. Зная объем необходимого финансирования развития коммунальной инфраструктуры, можно оценить общую способность всех застройщиков компенсировать эти расходы.

Если выясняется, что застройщики в состоянии восполнить все расходы на развитие инфраструктуры, то формируется тариф на подключение за единицу присоединяемой мощности. Ограничением при формировании данного тарифа выступает рыночная стоимость нового жилья. Если затраты на строительство, включая стоимость подключения, будут близки к рыночной стоимости жилья, это может не обеспечить рыночную норму прибыли на вложенный капитал, что в свою очередь может привести к стагнации строительной индустрии. Поэтому доля расходов на развитие коммунальной инфраструктуры, включаемая в стоимость подключения, регулируется с учетом этого ограничения.

В результате планирования работ по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры, расчета финансовых потребностей и определения источников финансирования формируется тариф на подключение. Для этого все расходы на расширение и модернизацию коммунальной инфраструктуры, необходимые для подключения новых объектов строительства и перекладываемые на застройщиков, делятся на общую мощность вводимых зданий.

Тариф на подключение к системе коммунальной инфраструктуры вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений, иных объектов) - это ценовая ставка, формирующая плату за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения указанных объектов недвижимости. Особо следует отметить, что тариф на подключение является регулируемым и устанавливается органами власти субъектов Российской Федерации. Установление тарифа на подключение происходит в рамках общей процедуры регулирования тарифов ОКК.

Тариф на подключение к системе коммунальной инфраструктуры устанавливается на единицу увеличения нагрузки реконструируемых или на единицу заявленной нагрузки, обеспечиваемой соответствующей системой коммунальной инфраструктуры для вновь строящихся зданий, строений, сооружений, иных объектов.

На основании тарифа на подключение и рассчитывается плата за подключение, которую застройщики вносят предприятиям коммунального комплекса для финансирования затрат на развитие систем коммунальной инфраструктуры.

Плата за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения, входящим в систему коммунальной инфраструктуры муниципального образования, устанавливается для лиц, осуществляющих строительство и/или реконструкцию здания, строения, сооружения, иного объекта, в случае, если данная реконструкция повлечет увеличение потребляемой нагрузки реконструируемого объекта.

Размер платы за подключение определяется следующим образом:

1. Если в утвержденную в установленном порядке инвестиционную программу ОКК включены мероприятия по увеличению мощности и/или пропускной способности сети инженерно-технического обеспечения, к которой будет подключаться объект капитального строительства, и установлены тарифы на подключение к системе коммунальной инфраструктуры вновь создаваемых (реконструируемых) объектов капитального строительства (далее - тариф на подключение), размер платы за подключение определяется расчетным путем как произведение заявленной нагрузки объекта капитального строительства (увеличения потребляемой нагрузки - для реконструируемого объекта капитального строительства) и тарифа на подключение. При включении мероприятий по увеличению мощности и/или пропускной способности сети инженерно- технического обеспечения в утвержденную инвестиционную программу исполнителя, но при отсутствии на дату обращения заказчика утвержденных в установленном порядке тарифов па подключение, заключение договора о подключении откладывается до момента установления указанных тарифов.

2. При отсутствии утвержденной инвестиционной программы ОКК или отсутствии в утвержденной инвестиционной программе мероприятий по увеличению мощности и/или пропускной способности сети инженерно-технического обеспечения, к которой будет подключаться объект капитального строительства, размер платы за подключение, указываемый в договоре о подключении, определяется соглашением сторон исходя из расходов па создание (реконструкцию) сетей инженерно-технического обеспечения для подключения такого объекта на границе земельного участка.

3. Если для подключения объекта капитального строительства к сети инженерно-технического обеспечения не требуется проведения мероприятий по увеличению мощности и/или пропускной способности этой сети, плата за подключение не взимается.

Аналогичным образом формируется инвестиционная составляющая в тарифе для потребителей на модернизацию и развитие инфраструктуры, составляются графики получения внешнего финансирования и выплат по внешнему финансированию, графики выделения бюджетных средств на развитие и модернизацию инфраструктуры.

Таким образом, инвестиционная нагрузка в тарифах на коммунальные ресурсы снижается и перенаправляется в тариф на подключение. В результате существующие потребители платят только за те улучшения, от которых они получают реальную выгоду.

Особо следует отметить, что тариф на подключение является регулируемым и устанавливается органами власти субъектов Российской Федерации на фиксированный срок. Установление тарифа на подключение происходит в рамках общей процедуры регулирования тарифов.

Специфика развития и модернизации коммунальной инфраструктуры в целях обеспечения новых объектов строительства коммунальными услугами заключается в необходимости масштабных капиталовложений, в то время как платежи от застройщиков и/или потребителей поступят только тогда, когда коммунальная инфраструктура уже подготовлена. Иначе говоря, участок, где будет строиться новый объект недвижимости, должен быть обеспечен коммунальной инфраструктурой к моменту планового завершения строительства.

Возникает необходимость в поиске механизмов финансирования, позволяющих избежать повышения тарифов на коммунальные ресурсы и в то же время повысить ликвидность коммунальных предприятии. Наиболее простым механизмом может быть предоплата со стороны застройщиков. Размер предоплаты может варьироваться от случая к случаю в зависимости от способности коммунального предприятия привлекать внешнее финансирование и от ликвидности застройщиков - например, 50/50. Также целесообразно использовать для данных целей заемные средства, однако возможность привлечения внешнего финансирования коммунальными предприятиями в их текущем финансовом состоянии может быть низкой.

Заемные средства могут привлекаться как коммунальным предприятием, так и местным бюджетом. Все зависит от политики финансирования развития и модернизации коммунальной инфраструктуры. Привлечение заемного финансирования коммунальным предприятием имеет ряд преимуществ. Получая кредит, предприятие получает в свое распоряжение нужные средства, и тариф для потребителей повышается только в части обслуживания долговых обязательств. В противном случае предприятию пришлось бы существенно повысить свой тариф, чтобы обеспечить необходимое финансирование.

Гарантией возврата привлеченных средств могут являться платежи потребителей за коммунальные ресурсы и поступления от застройщиков в виде платы за подключение. Возможны различные концессионные механизмы привлечения инвестиций. Форма привлечения заемных средств зависит от ситуации в каждом конкретном предприятии, условий финансового рынка и т. д.

Предложенная модель платы за подключение решает три основные проблемы, связанные с обеспечением земельных участков, выделенных под жилищное строительство, коммунальной инфраструктурой:

1. неравные конкурентные условия для участников рынка жилья, сдерживающие масштабы жилищного строительства;
2. проблемы в отношении собственности и эксплуатации вновь построенных коммунальных объектов;
3. отсутствие связи между процессом развития коммунальной инфраструктуры и процессом городского планирования.

Тариф на подключение формирует равные конкурентные условия для застройщиков. Развитие инфраструктуры вменяется в обязанность коммунальным предприятиям, становится составной частью инвестиционной программы и обеспечивается источниками финансирования. Тариф на подключение является основным источником финансирования расходов на развитие коммунальной инфраструктуры. В результате уменьшается доля инвестиционных расходов на финансирование развития инфраструктуры в тарифах на коммунальные ресурсы, что может привести к снижению темпов роста коммунальных тарифов.

Предложенная система финансирования позволяет проводить опережающее обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой при минимальных рисках убытков для коммунальных предприятий. Прозрачность процесса формирования платы за подключение существенно повышается, и появляется стимул к экономии бюджетных средств. Необходимость согласования интересов застройщиков, коммунальных предприятий и городской администрации позволяет повысить эффективность городского планирования через повышение эффективности планирования развития коммунальной инфраструктуры.

При применении модели на практике могут возникнуть определенные трудности.

Во-первых, сложность применения модели связана с отсутствием четкой методики расчета доли финансового бремени для каждой группы конечных получателей выгоды. Однако здесь открывается возможность для дальнейших исследований.

Во-вторых, высокий уровень износа коммунальной инфраструктуры в муниципальных образованиях России означает, что при реализации большинства проектов по расширению коммунальной инфраструктуры могут потребоваться значительные капитальные вложения на модернизацию существующих систем. Не всегда эти расходы можно будет покрыть за счет средств застройщиков и существующих потребителей. Поэтому возникнет необходимость либо привлекать заемное финансирование, либо расходовать бюджетные средства.

Привлечение долгосрочного заемного финансирования в свою очередь может натолкнуться на трудности с предоставлением кредита значительного объема и на длительный срок. Российская финансовая система еще не настолько окрепла, чтобы предоставлять подобные кредиты коммунальным предприятиям, которые зачастую рассматриваются финансовыми организациями как заемщики с высокими уровнями рисков. В то же время бюджетные средства муниципалитетов на проекты в коммунальной инфраструктуре также ограниченны.

В-третьих, внедрение модели требует дополнительного регулирования. В результате могут возрасти транзакционные издержки регулирования, так как помимо обычных процедур регулирования необходимо будет утверждать еще один тариф с совершенно особой структурой.

Большинство перечисленных недостатков модели являются следствием недолжного внимания, которое уделялось проблеме финансирования развития коммунальной инфраструктуры до недавнего времени. Рассмотренная модель является первым шагом к упорядочиванию взаимоотношений застройщиков, коммунальных предприятий и муниципалитетов в процессе развития рынка доступного жилья. Дальнейшие исследования и практический опыт в данной сфере позволят сформировать эффективную систему финансирования развития коммунальной инфраструктуры.