Особенности разработки инвестиционных программ организаций коммунального комплекса

В комплексные программы развития коммунальной инфраструктуры входят проекты инвестиционных программ организаций коммунального комплекса (ОКК). И можно отметить то, что сегодня в законах, регламентирующих предоставление коммунальных услуг и развитие систем коммунальной инфраструктуры, нет единообразного подхода. Так, в федеральных законах «О водоснабжении и водоотведении», «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (как уже отмечалось, сегодня этот закон регулирует утилизацию ТБО) речь идет о формировании инвестиционных программ на основе технических заданий, формируемых органами местного самоуправления.

В Федеральном законе «О теплоснабжении» инвестиционная программа организации - это программа финансирования мероприятий в сфере теплоснабжения, утверждаемая субъектом Российской Федерации на основе схемы теплоснабжения. Но при этом использование технических заданий законом не прописывается. Разработка схем теплоснабжения осуществляется органами местного самоуправления, также разработчиком схем теплоснабжения могут выступать теплоснабжающие и теплосетевые организации.

Срок, на который разрабатывается схема теплоснабжения - не менее 15 лет. Проект схемы теплоснабжения подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Таким образом, можно констатировать, что единообразный подход к планированию развития систем коммунальной инфраструктуры пока не сложился, и количество документов, регламентирующих разные аспекты развития объектов коммунального комплекса, значительно.

Инвестиционная программа организации коммунального комплекса (водоснабжение, водоотведение и утилизация ТБО) разрабатывается ОКК на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации муниципального образования. Проект инвестиционной программы в водоснабжении и водоотведении утверждается уполномоченным органом исполнительной власти региона, а в сфере утилизации ТБО - органами местного самоуправления.

Поскольку в общем случае техническое задание на разработку инвестиционной программы разрабатывается на базе принятых документов территориального планирования, то на момент разработки технического задания для каждой ОКК органы местного самоуправления уже точно знают, где и в какие сроки необходимо построить основные объекты данной инфраструктуры. Следовательно, степень детализации данной задачи в техническом задании должна быть достаточно высокой.

Другими словами, в техническом задании органы местного самоуправления должны представить перечень задач по строительству инфраструктурных объектов, который будет обязательным для выполнения ОКК. Таким образом, в техническом задании в сфере водоснабжения и водоотведения отражается перечень мероприятий, направленных на:

повышение качества питьевой и горячей воды, качества очистки сточных вод;
повышение надежности водоснабжения и водоотведение (в том числе реконструкция, модернизация и строительство объектов);
повышение качества обслуживания абонентов;
энергосбережение объектов централизованных систем водоснабжения и водоотведения;
снижение удельных расходов энергетических ресурсов;
подключение к централизованным системам водоснабжения и водоотведения новых абонентов с указанием мест расположения, нагрузок, сроков подключения, с выделением объектов, строительство которых финансируется за счет утвержденной платы за подключение;
защиту централизованных систем водоснабжения и водоотведения от различных угроз.

Ожидаемые сроки реализации этих задач определяются в техническом задании органами местного самоуправления. Организации коммунального комплекса необходимо перевести эти задачи в формат предполагаемых решений - инвестиционных проектов на стадии технико-экономического обоснования и рассчитать стоимость их реализации. Задача по подключению новых потребителей должна иметь высокую степень детализации.

Так, органами местного самоуправления перед ОКК может быть поставлена цель добиться 100%-й очистки всех стоков на территории муниципального образования или повысить качество стоков до определенных экологических норм. В подобных случаях задачи по достижению поставленной цели могут не содержать способов ее достижения. И различные варианты достижения поставленной цели с указанием их итоговой стоимости должна предложить ОКК. Если техническое задание не содержит перечня необходимых задач по достижению целей, то оно должно предусматривать необходимость формирования такого перечня самой ОКК с указанием стоимости, сроков и содержательного значения каждой задачи.

Наконец, в техническом задании органы местного самоуправления могут указать требование к ОКК по оценке необходимости привлечения инвестиций и способов их возврата. В этом случае ОКК обязана будет представить развернутый анализ привлечения инвестиций с указанием источников и стоимости инвестиций, сроков их возврата и источников компенсации. Если реализация программы предполагается за счет концессионных соглашений, то источники финансирования определяются в соответствии с условиями этого соглашения. Утвержденная программа не может содержать мероприятия, не обеспеченные источниками финансирования.

В соответствии с законодательством, подготовка проекта инвестиционной программы и расчет финансовых потребностей, необходимых для реализации данной программы, производятся ОКК.

Для подготовки инвестиционной программы ОКК использует следующую информацию (в том числе из программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры):

планируемые участки застройки в течение периода реализации инвестиционной программы;
планируемые виды застройки на этих участках (типы объектов, этажность и т. д.);
планируемый объем ввода жилья (кв. м);
планируемый объем ввода нежилых помещений (кв. м);
планируемые уровни нагрузки на системы коммунальной инфраструктуры, возникающие в результате нового строительства;
нормативы обеспеченности коммунальными услугами 1 кв. м жилого помещения;
удельная стоимость строительства 1 км магистральной

сети;
удельная стоимость строительства 1 км распределительной сети;
объем технических условий (ТУ), выданных в предыдущие периоды (работы, запланированные в данных ТУ);
статистика по реализованным и нереализованным ТУ в течение последних нескольких лет (как минимум, за последние три года).

Расчет финансовых потребностей должен основываться на принципе минимальных издержек при сохранении параметров качества строительства и реконструкции систем коммунальной инфраструктуры. Рассчитанные на основе минимальных издержек финансовые потребности являются основанием для установления и расчета источников финансирования затрат по организации коммунального комплекса и реализации его инвестиционной программы.

Подготовленный проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей предоставляются ОКК в орган регулирования муниципального образования, который проводит проверку соответствия проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания на ее формирование и обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей.

В случае необоснованности предоставленных расчетов, несоответствия рассчитанных финансовых потребностей проекту представленной инвестиционной программы или проекта указанной программы техническому заданию на ее разработку орган регулирования муниципального образования вправе вернуть проект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей соответствующей ОКК для устранения выявленных несоответствий.

После устранения всех несоответствий и выполнения ряда процедур, относящихся к тарифному регулированию, представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает инвестиционную программу ОКК для ТБО, субъект Российской Федерации - для программ водоснабжения и водоотведения (можно эти полномочия передать муниципалитету). Инвестиционные программы водоснабжения и водоотведения не могут быть утверждены в отсутствии утвержденной схемы водоснабжения и водоотведения.

Регулирование инвестиционных программ в сфере электроэнергетики основано на Постановлении Правительства «Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики». Разработкой программ занимаются субъекты электроэнергетики. Инвестиционные программы электроэнергетики утверждаются либо федеральным центром, либо субъектами Российской Федерации в зависимости от типа субъекта электроэнергетики и включают в себя:

перечень инвестиционных проектов на период реализации инвестиционной программы, в том числе инвестиционных проектов, предусматривающих энергосбережение и повышение энергетической эффективности;
краткое описание инвестиционной программы по основным направлениям инвестиционных проектов, в том числе с указанием неооходимости и целей их реализации, вводимом мощности, вида используемого топлива и места расположения объекта, срока ввода и вывода мощности, полной и остаточной стоимости инвестиционных проектов, показателей энергетической эффективности оборудования;
графики строительства объектов электросетевого хозяйства и генерирующих объектов, включая их наименования, планируемые сроки и объемы выполнения работ по инвестиционным проектам, а также планируемые объемы финансирования по кварталам;
финансовый план субъекта электроэнергетики, составленный на период реализации инвестиционной программы с разделением по видам деятельности, с указанием источников и способов финансирования инвестиционной программы, а также степени обеспеченности инвестиционной программы источниками финансирования;
отчет об исполнении финансового плана субъекта электроэнергетики за предыдущий и текущий годы;
финансовую (бухгалтерскую) отчетность субъекта электроэнергетики на последнюю отчетную дату, а также аудиторское заключение;
программу по энергосбережению и повышению энергетической эффективности (при наличии таковой);
план финансирования инвестиционных проектов на период реализации инвестиционной программы;
отчет об исполнении инвестиционной программы за предыдущий и текущий годы с указанием введенной мощности, объемов финансирования и их источников (при реализации инвестиционной программы в предыдущем и текущем годах).

Таким образом, проекты инвестиционных программ ОКК разрабатываются на основе документов территориального планирования и затем включаются в комплексную программу развития систем коммунальной инфраструктуры, разрабатываемой органами власти муниципальных образований.

Развитие коммунальной инфраструктуры может осуществляться и в рамках прямых договорных отношений с каждым из застройщиков. Но это может ее привести (и, как показывает практика, приводит) к злоупотреблению своим монопольным положением, поскольку эта деятельность монополиста остается нерегулируемой. Поэтому органы местного самоуправления и органы власти субъектов Российской Федерации, выполняя свои функции, должны реализовывать законные права по регулированию этого вида деятельности коммунальных монополистов.

Утверждение инвестиционной программы организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, и выполнение необходимых процедур тарифного регулирования являются основанием для заключения органами власти с ОКК договора в целях развития системы коммунальной инфраструктуры, определяющего условия реализации утвержденной инвестиционной программы этой организации. Данными договорами могут являться сервисные контракты, договоры аренды, договоры, основанные на показателях деятельности ОКК, договоры доверительного управления муниципальным имуществом, образующим систему коммунальной инфраструктуры, концессионные соглашения и иные аналогичные договоры и соглашения.

В указанном договоре стороны определяют:

сроки выполнения инвестиционной программы;
перечень работ (основная часть инвестиционной программы);
основные индикаторы реализации инвестиционной программы и сроки их достижения;
обязательства бюджетного финансирования (при его наличии);
инвестиционные обязательства и обязательства по их компенсации.

В договоре также определяются права и обязанности сторон, ответственность каждой из сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, порядок разрешения споров. Помимо указанного договора, ОКК обязана заключать договоры о подключении с обратившимися к ней лицами, осуществляющими реконструкции или строительство зданий, в случае если реконструкция повлечет увеличение потребляемой нагрузки (Постановление Правительства «Об утверждении Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры»).

Прежде чем ОКК будет обязана заключить с застройщиком публичный договор на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, на застройщика налагается обязанность, согласно Градостроительному кодексу, в течение года с момента получения технических условий, предусматривающих максимальную нагрузку и сроки подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, а также срок их действия и информацию о плате за подключение, определить необходимую ему подключаемую нагрузку к сетям инженерно-технического обеспечения в пределах предоставленных ему технических условий. Основаниями для отказа от заключения договора о подключении являются:

отсутствие у заказчика ТУ (если в соответствии с законодательством требуется получение таких условий);
срок действия ТУ истек или истекает в течение 30 дней с даты получения исполнителем оферты;
заявленная в оферте нагрузка превышает максимальную нагрузку, указанную в ТУ, выданных заказчику, и заказчик отказывается уменьшить эту нагрузку до величины, установленной ТУ.

При необоснованном уклонении или отказе исполнителя от заключения договора о подключении заказчик вправе обратиться в суд с иском о понуждении к заключению договора о подключении, а также о взыскании убытков, причиненных необоснованным отказом.