Жилищная политика

Программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры

В российском законодательстве определение программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры дано в Градостроительном кодексе. Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа - это документы, устанавливающие перечни мероприятий по строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения ТБО.

Подобные перечни могут предусматривать следующие документы:

• схемы и программы развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период;
• генеральная схема размещения объектов электроэнергетики;
• федеральная программа газификации и соответствующие межрегиональные и региональные программы газификации;
• схемы теплоснабжения;
• схемы водоснабжения и водоотведения;
• программы в области обращения с отходами.

Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, городского округа на основании утвержденных генеральных планов.

Они должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека и повышение качества поставляемых для потребителей товаров, оказываемых услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также услуг по утилизации, обезвреживанию и захоронению ТБО.

Разработка программы может быть организована как самостоятельно органами местного самоуправления за счет средств местного бюджета, так и с привлечением разработчика по конкурсу. Разработка части или всей программы может быть профинансирована любыми организациями и физическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории муниципального образования.

Поэтому при планировании развития коммунальной инфраструктуры необходимо в качестве отправной точки этого процесса рассматривать планы градостроительного развития каждой отдельно взятой территории города. Именно на основании данных планов необходимо сформировать прогноз спроса на коммунальные ресурсы, который в дальнейшем ляжет в основу формирования программ развития и строительства источников генерации (производства) коммунальных ресурсов, а также развития сетевого хозяйства систем коммунальной инфраструктуры.

Планирование развития всей совокупности данных систем на соответствующей территории должно осуществляться в соответствии с нормами градостроительного законодательства и законодательства в сфере регулирования тарифов (а вернее, производственной и инвестиционной деятельности) организаций коммунального комплекса.

Планирование развития систем коммунальной инфраструктуры является частью плана реализации генплана. На основе анализа регулирования развития систем коммунальной инфраструктуры можно выделить следующие основные этапы планирования:

1. разработка и утверждение программы комплексного развития всех систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования;
2. подготовка и утверждение инвестиционных программ конкретных организации коммунального комплекса, эксплуатирующих соответствующие системы коммунальной инфраструктуры в границах данного муниципального образования.

При этом основная цель воздействия со стороны органов власти на процесс развития систем коммунальной инфраструктуры - обеспечить опережающее развитие коммунальной инфраструктуры для нужд жилищного строительства.

Для обеспечения планирования развития систем коммунальной инфраструктуры в муниципальном образовании необходимо проанализировать распределение полномочий по развитию систем коммунальной инфраструктуры между уровнями власти. Согласно действующему законодательству, ответственность за развитие коммунальных систем лежит на органах местного самоуправления. Так, к полномочиям органов муниципальной власти, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относятся:

• разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством Российской Федерации;
• полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом «О теплоснабжении»;
• полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренные Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении».

Но при этом такие важные документы комплексных программ, как инвестиционные проекты в электроэнергетике и схемы теплоснабжения крупных городов, утверждаются и федеральным центром, а отдельные проекты - и субъектом. Таким образом, органам местного самоуправления в этой системе отводится и координирующая роль для организации взаимодействия исполнителей программ и организаций коммунального комплекса, ресурсоснабжающих организаций, управляющих компаний.

Развитие коммунальной инфраструктуры является ключевым аспектом городского развития. Если муниципалитет не несет ответственности за развитие коммунальной инфраструктуры, то он не может осуществлять программы по городскому развитию. Следовательно, все работы по расширению коммунальных систем для нужд новых пользователей должны находиться под контролем муниципалитетов.

Следующий важный вопрос планирования развития систем коммунальной инфраструктуры - это вопрос о собственности на новые объекты. Новые объекты коммунальной инфраструктуры могут находиться как в частной, так и в муниципальной собственности. Однако необходимо, чтобы развитие коммунальной инфраструктуры осуществлялось организацией коммунального комплекса, которая будет в дальнейшем эксплуатировать эти участки коммунальной инфраструктуры. Например, если электрические сети города находятся в частной собственности, то их развитие должна осуществлять компания, эксплуатирующая данные сети. Если сети строятся застройщиком и остаются в его собственности, то это создает дополнительные проблемы при эксплуатации данных систем.

Для обеспечения объекта нового строительства коммунальными услугами необходимо решить три основные задачи:

• строительство локальных (внутриплощадочных) инженерных сетей для подключения к инфраструктурным коммунальным системам;
• инженерное обеспечение земельных участков под жилищное строительство необходимыми инфраструктурными коммуникациями (развитие магистральных и разводящих сетей для поставки ресурсов);
• необходимое развитие и модернизация генерирующих мощностей для обеспечения ресурсами новых потребителей.

Первая задача направлена на оборудование коммунальными объектами площадки застройки. Эти системы подключаются к инфраструктурным коммуникациям - распределительным и магистральным сетям, по которым будут поставляться коммунальные ресурсы. Наконец, подключение новых пользователей может потребовать модернизации отдельных участков существующей коммунальной инфраструктуры (для повышения пропускной способности) и/или увеличения мощности (модернизация генерирующих мощностей, строительство новых водозаборов, очистных сооружений и т.д.).

Авторы учебного пособия «Государственная поддержка жилищного строительства и развития систем коммунальной инфраструктуры» предлагают оптимальный с точки зрения сохранения целостности коммунальных систем способ распределения ответственности за решение трех основных задач развития и модернизации инфраструктуры для нужд нового строительства, а также собственности на вновь построенные объекты коммунальной инфраструктуры, что представлено в таблице.

Как видно из таблицы, основным исполнителем является коммунальное предприятие. Собственность на новые объекты формируется в зависимости от сложившейся структуры собственности на объекты коммунальной инфраструктуры в данном муниципальном образовании. Застройщик через продажу квартир передает собственность на локальные сети жильцам. Для обслуживания этих сетей жильцы нанимают компанию по управлению жильем.

Существует три основных источника финансирования достижения вышеперечисленных задач:

1. оплата застройщиками (покупателями жилья);
2. оплата всеми потребителями через включение соответствующих расходов в тарифы на коммунальные услуги;
3. оплата за счет средств бюджетов различных уровней власти, прежде всего муниципального.

В первом случае оплата может производиться путем перекладывания всех расходов по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства на застройщиков. Это может быть осуществлено путем включения стоимости развития инфраструктуры в стоимость земельного участка под застройку либо через перевод застройщиком отдельного платежа коммунальному предприятию или муниципалитету.

Во втором случае все расходы по развитию коммунальной инфраструктуры включаются в тариф на коммунальные услуги. Таким образом, стоимость развития полностью перекладывается на существующих потребителей.

В третьем случае осуществляется прямое бюджетное финансирование. В результате ни застройщики, ни существующие потребители не платят за развитие коммунальной инфраструктуры.

Привлеченные средства (кредиты, целевые инвестиции и т.д.) также являются источником финансирования. Однако их возврат в любом случае будет осуществлен через один из вышеперечисленных источников, и поэтому привлеченные средства не рассматриваются в качестве основного источника финансирования.

Утверждение генерального плана муниципального образования требует в свою очередь принять план реализации данного документа территориального планирования. В отношении развития коммунальной инфраструктуры план реализации содержит информацию о предполагаемых объемах и территориях жилищного и промышленного строительства. На основании этой информации можно прогнозировать месторасположение новых потребителей коммунальных ресурсов и объемы запрашиваемых ими нагрузок.

Однако план реализации не содержит конкретных источников и субъектов развития систем коммунальной инфраструктуры, которые определяются в программе комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, разрабатываемой на основе плана реализации документов территориального планирования - генерального плана, а также утвержденных правил землепользования и застройки. План представляет собой подробный список мероприятий по развитию всех необходимых систем коммунальной инфраструктуры соответствующего муниципального образования на период как правило, совпадающий с периодом действия плана реализации генерального плана, т. е. на пять лет.

Комплексная программа предполагает взаимосвязь отдельных систем коммунальной инфраструктуры. Для того чтобы работала котельная, необходимо, чтобы у нее было топливо. Значит, к ней ко времени завершения ее строительства нужно подвести газопровод. Для того чтобы вода двигалась по трубам, нужны насосные станции, которые потребляют электричество. Значит, строительство трубопроводов должно синхронизироваться со строительством линий электропередачи к насосным станциям. Для того чтобы обеспечить дом горячей водой, предприятие водоснабжения должно подготовить и доставить к дому воду, а предприятие теплоснабжения должно иметь в достаточном количестве тепловую энергию для того, чтобы эту воду сделать горячей. Поэтому комплексность развития всех систем коммунальной инфраструктуры чрезвычайно важна.

Таким образом, основной целью программы является комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства. Рекомендуется, чтобы перспективный период на который разрабатывается программа, был приближен к периоду, на который разработаны документы территориального планирования. При этом может быть выделено несколько периодов с разной детализацией проработки проектов программы. В соответствии с рекомендациями Министерства регионального развития Российской Федерации, программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры включает, помимо собственно программного документа, обосновывающие материалы к нему, в состав которых входят перспективные схемы ресурсоснабжения.

Программный документ состоит из следующих основных разделов:

1. Паспорт программы.
2. Характеристика существующего состояния коммунальной инфраструктуры.
3. Перспективы развития муниципального образования и прогноз спроса на коммунальные ресурсы.
4. Целевые показатели развития коммунальной инфраструктуры.
5. Программа инвестиционных проектов, обеспечивающих достижение целевых показателей.
6. Источники инвестиций, тарифы и доступность программы для населения.
7. Управление программой.

Перспективы развития муниципального образования и прогноз спроса на коммунальные ресурсы достаточно важная часть программы, которая содержит следующую информацию о перспективных показателях развития муниципального образования и прогноз спроса на коммунальные услуги. Перечень рекомендуемых перспективных показателей включает: динамику численности населения, динамику ввода, сноса и капитального ремонта многоквартирных домов, динамику частной жилой застройки, площадей бюджетных организаций, административно- коммерческих зданий, прогнозируемые изменения в промышленности на весь период разработки программы, с выделением этапов.

Показатели прогноза спроса на коммунальные услуги рекомендуется приводить по каждому виду коммунальных услуг (электроэнергия, тепло на отопление, горячая вода, пар на технологические нужды, газ, холодная вода, водоотведение, вывоз ТБО) и по каждому виду присоединенной нагрузки (электрическая нагрузка, отопительная, по газу, горячего и холодного водоснабжения, водоотведения) с детализацией по группам потребителей (многоквартирные дома, частные жилые дома, бюджетные организации, административно-коммерческие здания, промышленность) на весь период разработки программы, с выделением этапов.

При этом в комплексную программу включаются все инвестиционные проекты развития системы коммунальной инфраструктуры (электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, во до- отведение, захоронение (утилизация) ТБО), а также программа установки приборов учета в многоквартирных домах и бюджетных организациях и программа реализации энергосберегающих мероприятий в многоквартирных домах, бюджетных организациях, городском освещении. Техническим обоснованием программы инвестиционных проектов и оценкой необходимых вложений в ту или иную систему ресурсоснабжения является перспективная схема ресурсоснабжения. Таким образом, обеспечивается комплексный подход к развитию систем коммунальной инфраструктуры.

В состав обосновывающих материалов к программе рекомендуется включить следующие разделы:

1. Перспективные показатели развития муниципального образования для разработки программы.
2. Перспективные показатели спроса на коммунальные ресурсы.
3. Характеристика состояния и проблем коммунальной инфраструктуры.
4. Характеристика состояния и проблем в реализации энерго- и ресурсосбережения и учета и сбора информации.
5. Целевые показатели развития коммунальной инфраструктуры.
6. Перспективные схемы электро-, тепло- и водоснабжения муниципального образования.
7. Перспективная схема обращения с ТБО.
8. Общая программа проектов.
9. Финансовые потребности для реализации программы.
10. Организация реализации проектов.
11. Программы инвестиционных проектов, тариф и плата (тариф) за подключение (присоединение).
12. Прогноз расходов населения на коммунальные ресурсы, расходов бюджета на социальную поддержку и субсидии, проверка доступности тарифов на коммунальные услуги.
13. Модель для расчета программы.

Следует подчеркнуть, что по каждой группе проектов приводится обоснование источников финансирования на всем прогнозном периоде, в том числе бюджетов разных уровней, кредитов (с указанием их условий и предварительных договоренностей с банками), средств частных инвесторов (в том числе по договору концессии). Более того, приводятся расчеты совокупных и инвестиционных затрат по каждой организации, имеющей проекты и оцениваются уровни тарифов, а также размер платы за подключение (присоединение) к системам коммунальной инфраструктуры.

Но особое внимание в разделе, характеризующем финансовые потребности для реализации программы, уделяется оценке эффектов от реализации проектов. Проверка доступности тарифов для каждого года периода реализации программы - необходимое условие ее принятия. И в случае несоответствия программы одному или более критериям доступности осуществляется корректировка программы.

Корректировка программы может проводиться одним или несколькими способами:

• изменением порядка реализации программы с целью снижения совокупных затрат;
• изменением источников финансирования за счет увеличения доли бюджетных источников;
• изменением состава долгосрочной программы.

Основные позиции информации, необходимой для разработки программы:

• прогноз численности и состава населения;
• прогноз доходов населения и оценка совокупного платежа за коммунальные услуги;
• планируемый общий объем ввода объектов жилищного и промышленного строительства на период реализации разрабатываемой программы;
• прогноз развития застройки;
• перечень земельных участков, сформированных и предоставленных для строительства объектов недвижимости в предыдущие периоды, в течение периода разработки программы, а также в прогнозный период;
• технические характеристики возводимых зданий;
• максимальная планируемая нагрузка данных площадок, зданий, строений и сооружений по каждому виду предоставляемых коммунальных ресурсов.

Очевидно, что программа комплексного развития коммунальной инфраструктуры основывается на прогнозных параметрах и должна обеспечить строительство по сценарию максимальных объемов. Поэтому чем более достоверной будут информация и прогнозы в части строительства, тем меньше будет риск реализации проектов коммунальной инфраструктуры, а значит, и их стоимость.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры разрабатывается органом местного самоуправления и утверждается представительным органом муниципального образования. Перед утверждением разработанная программа должна быть согласована с исполнительными органами власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено муниципальное образование, принимающее данную программу.

При обсуждении программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры возникает вопрос о том, должны ли быть такие программы в каждом муниципальном образовании. Как подчеркивает коллектив авторов учебного пособия «Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры», такая программа актуальна для динамично развивающихся городов со значительными объемами жилищного строительства. Но если город депрессивный, с сокращающимся населением, без перспектив развития, то программа вряд ли поможет. Потраченные на ее разработку деньги пропадут зря.

Следует отдельно взвешивать, нужно ли разрабатывать такие программы для малых муниципальных образований, где коммунальные системы, как правило, не представлены во всем своем множестве и не столь технически сложны. Поэтому сложной проблемы комплексности, согласованности их развития нет. Но в Градостроительном кодексе реализован иной подход. При наличии генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры должны быть разработаны и утверждены.

Так, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений и городских округов разрабатываются органами местного самоуправления и подлежат утверждению представительными органами местного самоуправления в шестимесячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих поселений и городских округов.

Исключение действует только в отношении сельских поселений в случае, если нет необходимости подготовки его генерального плана - программа комплексного развития разработке и утверждению не подлежит. Представительный орган местного самоуправления сельского поселения вправе принять решение об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана и о подготовке правил землепользования и застройки при наличии следующих условий:

1. не предполагается изменение существующего использования территории этого поселения и отсутствует утвержденная программа его комплексного социально-экономического развития;
2. документами территориального планирования Российской Федерации, субъекта, документами территориального планирования муниципального района не предусмотрено размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района на территории этого поселения.

Следующий вопрос заключается в том, нужно ли включать все объекты вероятного строительства. Следуя логике программы, в программу должны войти все объекты вероятного строительства (если эта вероятность достаточно велика), в том числе и все промышленные объекты, которые будут использовать хотя бы отдельные составные части коммунальной инфраструктуры (например, электроснабжение).

Реализация программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры происходит поэтапно. Первый этап включает реализацию проектов на 2-3-летний период, далее уточняются прогнозы по строительству и реконструкции объектов жилищного и промышленного строительства на следующий период реализации программы, нагрузки, связанные с подключением к системам коммунальной инфраструктуры, и на основе этого принимаются и реализуются запланированные инвестиционные проекты организаций коммунального комплекса.

Таким образом, комплексные программы развития коммунальной инфраструктуры позволяют синхронизировать по времени возведение объектов строительства и развития и отдельных составных частей коммунальной инфраструктуры, а также осуществлять модернизацию действующих объектов. Размещение программы комплексного развития на официальных сайтах и ее опубликование дает возможность привлекать общественность и все заинтересованные организации к обсуждению перспектив развития территории и создает основу планирования развития систем на долгосрочную перспективу. При этом снижаются риски для организаций коммунального комплекса.