Модели развития коммунальной инфраструктуры

В каждом из федеральных законов, регулирующих предоставление коммунальных услуг, заложена определенная модель развития коммунальной инфраструктуры. Авторы учебного пособия «Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры» выделяют восемь параметров, уникальное сочетание которых позволяет выделить три основные модели развития коммунальной инфраструктуры:

порядок формирования спроса на развитие систем коммунальной инфраструктуры;
порядок учета организацией коммунального комплекса данного спроса;
определение источников финансирования работ по созданию систем коммунальной инфраструктуры;
виды расходов, включаемых в регулируемый источник финансирования;
срок действия тарифов и платежей по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
определение права собственности на новые объекты коммунальной инфраструктуры;
определение возможности перекладывания на застройщика обязательств по строительству или модернизации систем коммунальной инфраструктуры за пределами площадки строительства;
заключение договора о подключении (присоединении с застройщиком).

Рассмотрим основные модели развития систем коммунальной инфраструктуры.

Модель 1. Плата за подключение

Данная модель была заложена в Федеральном законе «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». По сегодня этот закон регулирует только утилизацию, обезвреживание и захоронение ТБО. Затем данная модель была использована в Федеральном законе «О теплоснабжении». Спрос на развитие систем коммунальной инфраструктуры в данной модели формируют органы власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления на основе схемы теплоснабжения.

Утверждение схемы теплоснабжения для поселений и городских округов с численностью населения 500 тыс. чел. и более относятся к полномочиям федерального органа исполнительной власти. Формирование схем теплоснабжения (утверждение схем теплоснабжения осуществляется органами власти поселений, городских округов с численностью менее 500 тыс. чел.) должно соответствовать документам территориального планирования поселения или городского округа.

Схемы теплоснабжения должны содержать:

определение условий организации централизованного теплоснабжения, индивидуального теплоснабжения, а также поквартирного отопления;
решения о загрузке источников тепловой энергии, принятые в соответствии со схемой теплоснабжения;
графики совместной работы источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, и котельных, в том числе график перевода котельных в «пиковый» режим функционирования;
меры по консервации избыточных источников тепловой энергии;
меры по переоборудованию котельных в источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;
радиус эффективного теплоснабжения, позволяющий определить условия, при которых подключение (технологическое присоединение) теплопотребляющих установок к системе теплоснабжения нецелесообразно вследствие увеличения совокупных расходов в указанной системе;
оптимальный температурный график и оценку затрат при необходимости его изменения.

Реализация включенных в схему теплоснабжения мероприятий по развитию системы теплоснабжения, а также мероприятий по приведению качества горячей воды в открытых системах теплоснабжения в соответствие с установленными требованиями осуществляется в соответствии с инвестиционными программами теплоснабжающих организаций, т.е. программами мероприятий организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, по строительству, реконструкции и/или модернизации источников тепловой энергии и/или тепловых сетей в целях развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, подключения (технологического присоединения) теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения. Инвестиционные программы утверждаются органами власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления поселений, городских округов. К компетенции органов власти субъектов отнесена разработка мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения поселений и городских округов.

Источниками финансирования данных программ могут быть средства муниципальных бюджетов, инвестиционные надбавки и тарифы на подключение. Тарифы на подключение устанавливаются на срок от трех лет. При этом должна быть проверена доступность устанавливаемых тарифов как для населения, так и для застройщиков. Собственность на объекты коммунальной инфраструктуры, созданные в процессе реализации инвестиционной программы, определяется в договоре на реализацию инвестиционной программы, заключаемом между организацией коммунального комплекса (ОКК) и органами местного самоуправления.

Таким образом, все вновь построенные объекты коммунальной инфраструктуры оказываются либо в муниципальной собственности, либо в собственности ОКК. Независимо от конечного собственника объекта вопросы собственности решаются еще на стадии договора, что позволяет прогнозировать изменения в производственных программах ОКК, включать расходы по обслуживанию новых объектов в тарифы на товары и услуги этих организаций. Также данный механизм позволяет обеспечить сохранность муниципальной собственности, целостность имущественного комплекса и предотвращает появление бесхозных сетей.

Аналогичная модель заложена и в законе, регулирующем предоставление услуг водоснабжения и водоотведения. Спецификой планирования таких коммунальных услуг является то, что перспективное развитие данной инфраструктуры определяется в схемах водоснабжения и водоотведения. Органы местного самоуправления поселений и городских округов утверждают схемы водоснабжения и водоотведения. Они являются частью документов, определяющих направление развития соответствующей территории.

Указанные схемы должны соответствовать документам территориального планирования, а также программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов. В них устанавливаются целевые показатели развития централизованных систем водоснабжения и водоотведения, а также планируются мероприятия, необходимые для осуществления горячего, питьевого, технического водоснабжения и водоотведения. Кроме того, на схемах надлежит представлять карту, иллюстрирующую предполагаемое развитие централизованных систем водоснабжения на территории населенного пункта. Значение схемы водоснабжения и водоотведения для организации, осуществляющих водоснабжение и/или водоотведение, в том, что без этой схемы с 1 января 2014 г. нельзя утвердить инвестиционные программы снабжающих организаций.

Утверждение инвестиционных программ осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, хотя допускается возможность передачи данных полномочий органам местного самоуправления в соответствии с законом субъекта. Органы местного самоуправления утверждают техническое задание на разработку инвестиционной программы и согласовывают ее, прежде чем она будет направлена в уполномоченный орган исполнительной власти на утверждение.

Источниками финансирования данных программ могут быть средства муниципальных бюджетов, инвестиционные надбавки (капитальные расходы, включаемые в тариф) и тарифы на подключение. Методы определения тарифов на оказание услуг могут быть разные, и срок установления тарифа для регулируемых видов деятельности может быть различным. Так, тарифы, установленные на основе метода установления доходности на инвестированный капитал устанавливаются на долгосрочный период.

Тарифы на подключение устанавливаются в индивидуальном порядке и определяются как произведение тарифа подключаемой мощности на расстояние до точки подключения. Регулируемые тарифы на подключаемую мощность установлены для объектов, включаемых в инвестиционную программу. При этом должна быть проверена доступность устанавливаемых тарифов как для населения, так и для застройщиков. Собственность на объекты коммунальной инфраструктуры, созданные в процессе реализации инвестиционной программы, определяется в договоре на реализацию инвестиционной программы, заключаемом между ОКК и органами местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении», владелец объекта капитального строительства имеет возможность подключить свой объект к централизованным системам холодного водоснабжения и водоотведения, даже если у снабжающей организации не только в текущий момент отсутствует свободная мощность для подключения, но и в инвестиционной программе ее увеличение не предусмотрено. В таком случае может быть изменена инвестиционная программа.

Для этого снабжающая организация обязана обратиться в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением об изменении инвестиционной программы и о включении в нее мероприятий, обеспечивающих техническую возможность подключения объекта капитального строительства заявителя. Отказать в изменении инвестиционной программы можно, только если такое изменение вызовет недоступность услуг для потребителей, о чем должно быть вынесено соответствующее определение.

Ранее действующие нормы позволяли снабжающей организации отказать заявителю в выдаче технических условий, без которых невозможно подключение объекта капитального строительства, при наличии одновременно двух обстоятельств:

у снабжающей организации отсутствуют резервы пропускной способности или резервы мощности по производству ресурса;
в инвестиционной программе не установлены мероприятия по увеличению указанных резервов.

При этом ранее у снабжающей организации отсутствовала обязанность выступать с инициативой об изменении инвестиционной программы, когда невозможно подключить новый объект.

Реализация инвестиционных программ организаций коммунального комплекса предполагает, что развитие систем коммунальной инфраструктуры осуществляется ОКК до площадок застройки (до точки подключения). Таким образом, застройщики не участвуют в развитии систем коммунальной инфраструктуры за пределами своих площадок. Подключение объекта капитального строительства происходит исключительно по публичному договору на подключение. Публичность договора подразумевает, что все застройщики имеют равные условия подключения.

Механизм развития систем коммунальной инфраструктуры, предусмотренный федеральными законами «О теплоснабжении» и «О водоснабжении и водоотведении», формирует прозрачную и эффективную систему финансирования развития коммунальной инфраструктуры, учитывающую интересы застройщиков, коммунальных предприятий и муниципалитетов.

Муниципалитеты формализуют спрос на развитие коммунальной инфраструктуры через программы комплексного развития, подготовка которых осуществляется в соответствии с приказом Минрегиона «О разработке программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований» и требованиями Градостроительного кодекса. Таким образом, ОКК могут планировать свое развитие как минимум на три года вперед.

В результате развитие систем коммунальной инфраструктуры осуществляется в опережающем режиме. Равные условия для всех застройщиков при стабильных во времени тарифах на подключение стимулируют развитие жилищного строительства.

Модель 2. Плата за технологическое присоединение

Вторая модель развития систем коммунальной инфраструктуры сформулирована в ряде нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в сфере электроэнергетики. Федеральный закон «Об электроэнергетике» устанавливает, что юридические и физические лица имеют право на технологическое присоединение своих энергопринимающих устройств (энергетических установок) к электрическим сетям при наличии технической возможности для этого и соблюдении установленных правил такого присоединения.

За технологическое присоединение взимается плата, подлежащая государственному регулированию, которая устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов. Порядок определения платы за технологическое присоединение установлен постановлением Правительства Российской Федерации «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», а методика расчета платы за технологическое присоединение определена приказом Федеральной службы по тарифам от 11 сентября 2012 г. № 209-3/1.

Система вышеуказанных нормативных правовых актов определяет следующий порядок развития систем электроснабжения: развитие генерирующих мощностей, а также сетей, относимых к единой национальной электрической сети, осуществляется путем формирования организациями электроснабжения инвестиционных программ и утверждения данных инвестиционных программ в качестве инвестиционной составляющей тарифов на электрическую энергию органами государственного регулирования тарифов.

Развитие распределительных электрических сетей, эксплуатируемых территориальными сетевыми организациями (ТСО), осуществляется как путем формирования инвестиционных программ, так и путем получения заявок от физических и юридических лиц на присоединение. Необходимо отметить, что в электроэнергетике инвестиционные программы ТСО и прочих организаций создаются по их инициативе и отличаются от инвестиционных программ развития других элементов коммунальной инфраструктуры.

Согласно «Правилам технологического присоединения», лицо, желающее осуществить присоединение к электрическим сетям, подает заявку в ТСО. Данная заявка должна быть согласована в ТСО на предмет наличия технологической возможности присоединения, критериями которого являются:

сохранение надежности обеспечения электрической энергией уже подключенных потребителей;
отсутствие ограничений на максимальную мощность в сетевом узле, к которому надлежит произвести технологическое присоединение.

При наличии технологической возможности присоединения заказчику выдаются технические условия присоединения и проект договора о технологическом присоединении. В технических условиях присоединения, в частности, указываются обоснованные требования по усилению существующей электрической сети в связи с присоединением новых мощностей (строительство новых линий электропередачи, подстанций, увеличение сечения проводов и кабелей, увеличение мощности трансформаторов, расширение распределительных устройств, установка компенсирующих устройств для обеспечения качества электроэнергии).

Выполнение данных технических условий распределяется между заказчиком и ТСО, однако точный порядок распределения обязательств по исполнению технических условий действующими нормативными правовыми актами не предусмотрен. Таким образом, заявителю (застройщику) может быть вменена обязанность по строительству линий электропередачи, подстанций и прочего и за пределами его площадки застройки. Вопросы собственности на данные объекты также не решены в действующей нормативной правовой базе, что позволяет предположить, что объекты, построенные за счет заказчика, остаются в его собственности. Это может приводить к абсурдным ситуациям, когда предохранители на подстанции принадлежат застройщику, а сама подстанция - ТСО.

Плата за технологическое присоединение устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов сроком на один год (на основании прогнозных данных о планируемых расходах за технологическое присоединение на календарный год) с учетом перспективного плана мероприятий по присоединению и прогнозируемого спроса на дополнительную мощность. Однако сформировать подобный план ТСО может только на основании данных прошлых лет, поскольку не имеет информации от органов местного самоуправления относительно планов городского развития.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов рассчитывает ставку платы за технологическое присоединение на предстоящий год. При этом, согласно критериям наличия технологической возможности присоединения, в плату за технологическое присоединение не должны включаться работы по расширению существующих мощностей и созданию новых.

Согласно этим критериям плата взимается только при наличии технической возможности. В отсутствие такой возможности сама плата не может являться источником создания подобной возможности. Другими словами, в соответствии с данными критериями в плату за технологическое присоединение могут быть включены только мероприятия по развитию сетей и объектов энергоснабжения, необходимых для присоединения конкретного заказчика к уже существующим сетям. Если же технологическая возможность присоединения отсутствует, то плата за технологическое присоединение не взимается и присоединение не осуществляется.

Как отмечают авторы учебного пособия «Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструкутры», модель технологического присоединения исповедует отраслевой принцип развития систем электроснабжения и не учитывает перспективные потребности. Развитие осуществляется по инициативе ТСО или другой энергоснабжающей организации. Таким образом, спрос на развитие системы определяют не заказчики (застройщики), а сами энергоснабжающие организации.

В модели технологического присоединения остается неясным, как происходит распределение работ по выполнению технических условий присоединения между ТСО и заказчиком. В связи с этим возможна ситуация, когда на застройщика перекладываются все работы по выполнению технических условий, а также с него взимается плата за технологическое присоединение, т. е. он платит дважды за развитие сетей. Действующая нормативная правовая база не регламентирует, как определяется собственность на новые объекты электросетевого хозяйства, построенные застройщиком как в качестве платы за технологическое присоединение, так и во исполнение технических условий присоединения.

Рассматриваемая модель позволяет обеспечить краткосрочные потребности развития систем энергоснабжения, но не позволяет осуществлять долгосрочное планирование и опережающее развитие систем электроснабжения. Плата за технологическое присоединение не может включать мероприятия по созданию дополнительных мощностей и возможности присоединения ввиду четкой формулировки в нормативной правовой базе, определяющей, что присоединение и взимание платы за технологическое присоединение осуществляется исключительно при наличии технологической возможности присоединения, а не для создания такой возможности.

Создание возможности присоединения (расширение мощностей и другого) должно предусматриваться в инвестиционных программах организаций электроэнергетики, утверждаемых в соответствии с критериями федеральным центром или субъектом Российской Федерации. В итоге непрозрачность формирования платы за технологическое присоединение и порядка распределения работ по выполнению технических условий между ТСО и застройщиком может существенно повысить стоимость присоединения.

Модель 3. Специальные надбавки

Третья модель развития систем коммунальной инфраструктуры реализована в газовой отрасли Российской Федерации. Как и модель развития систем коммунальной инфраструктуры за счет платы за технологическое присоединение, данная модель также является отраслевой моделью развития систем коммунальной инфраструктуры.

Правовое обеспечение модели установлено рядом нормативных правовых актов в сфере газоснабжения в Российской Федерации.

Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» устанавливает, что для финансирования программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, могут быть введены специальные надбавки к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями (ГРО) и плата за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям и/или стандартизированные тарифные ставки, определяющие ее величину.

Затраты ГРО на проведение мероприятий по технологическому присоединению, в том числе расходы на строительство и/или реконструкцию необходимых для технологического присоединения объектов газового хозяйства, включаются в расходы ГРО, учитываемые при установлении тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям и/или специальных надбавок к указанным тарифам, а также платы за технологическое присоединение и/или стандартизированных тарифных ставок, определяющих ее величину.

В рассматриваемом законе определяется, что при государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, а также уровень обеспечения организаций - собственников систем газоснабжения финансовыми средствами на расширение добычи газа, сети газопроводов и подземных хранилищ газа. Другими словами, потребности по развитию систем газоснабжения могут учитываться в действующих ценах на газ и тарифах на услуги по транспортировке газа.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации» в тарифы на транспортировку газа по газораспределительным сетям могут включаться по согласованию с ГРО специальные надбавки, предназначенные для финансирования программ газификации, которые утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Размер специальных надбавок определяется органами исполнительной власти субъектов по методике, утверждаемой федеральной службой по тарифам. Данная методика утверждена приказом Федеральной службы по тарифам и предусматривает, что специальные надбавки включаются в тарифы на транспортировку газа. Объекты газоснабжения, построенные на средства, полученные от использования специальных надбавок в результате осуществления программ газификации, оформляются в собственность ГРО. Программы газификации разрабатываются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием ГРО, органов местного самоуправления, специализированных проектных организаций на основании перспективных планов социально-экономического развития и топливно-энергетических балансов региона.

Взаимодействия организаций с органами местного самоуправления в части определения прогнозов по развитию городских территорий и необходимости их газификации происходит при разработке программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, частью которых являются инвестиционные проекты в газоснабжении.

В результате развитие сетей газоснабжения финансируется частично за счет надбавки в тарифах на транспорт газа и платы за техническое присоединение к газораспределительной системе. Порядок выдачи данных технических условий и их содержание определены «Правилами пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации», утвержденными постановлением Правительства от 17 мая 2002 г. № 317.

В соответствии с данными Правилами, технические условия присоединения могут включать иные условия подключения к газораспределительной системе, учитывающие конкретные особенности проектов и систем газоснабжения. Таким образом, строительство подводящих газопроводов осуществляется за счет правообладателей земельных участков или собственников зданий и сооружений. В результате право собственности на новые газопроводы принадлежит не ГРО, а заказчику этих работ, т. е. застройщику.

Анализ дайной модели развития систем коммунальной инфраструктуры показывает, что отраслевой принцип финансирования развития систем газоснабжения в сочетании с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований позволяют спрогнозировать развитие сетей до конечного потребителя. Недостатками данной модели являются неравномерное распределение стоимости подключения между правообладателями земельных участков и дробление собственности на объекты газоснабжения.

Как отмечают авторы учебного пособия «Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры», анализ показывает, что наиболее прозрачной моделью развития сетей инженерно-технического обеспечения является модель 1 (плата за подключение). В данной модели реализуется опережающее развитие систем инженерно-технического обеспечения для нужд нового строительства.

Наличие среднесрочных планов территориального развития и среднесрочных инвестиционных программ ОКК позволяет обеспечить стабильность развития инфраструктуры и распределить источники финансирования в соответствии с платежеспособностью как застройщиков, так и существующих потребителей. Модель предлагает ясную и четкую процедуру подготовки, утверждения и реализации инвестиционных программ по развитию систем инженерно-технического обеспечения.

В данной модели все застройщики имеют равные условия подключения и не существует механизма обременения застройщиков работами за пределами их участков застройки. Наконец, все вновь построенные системы коммунальной инфраструктуры - это собственность либо муниципальных образований, либо организаций коммунального комплекса, что препятствует дроблению систем коммунальной инфраструктуры по собственникам и формирует предпосылки для их эффективного дальнейшего обслуживания.

Модели 2 и 3 менее прозрачны, так как предполагают определенный волюнтаризм организаций, эксплуатирующих сети инженерно-технического обеспечения, в части обременения застройщиков работами по строительству объектов инженерно-технического обеспечения за пределами их участков через механизм выдачи технических условий. Это формирует неравные конкурентные условия для застройщиков и способствует снижению темпов жилищного строительства. Модели не учитывают платежеспособности застройщиков и не решают вопросы собственности на новые объекты инженерно-технического обеспечения.

Наконец, горизонт планирования в данным моделях ограничен только одним годом, что не позволяет организациям, осуществляющим эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, развивать свою инфраструктуру опережающими темпами и пре- дот вращать возникновение дефицита товаров и услуг.

Таким образом, единого подхода к развитию сетей инженерно-технического обеспечения во всех отраслях коммунального хозяйства сегодня нет. Логично разработать и внедрить единый подход в развитии систем коммунальной инфраструктуры за счет инвестиционных составляющих в тарифах на товары и услуги данных организаций. Это позволит обеспечить плановое развитие сетей инженерно-технического обеспечения не только на территориях муниципальных образований, а также плановое развитие систем генерации транспортировки электрической энергии и добычи и транспортировки газа на основе среднесрочных планов муниципальных образований.