Инструменты жилищной политики в России
Основными регулирующими органами в жилищной политике России являются Министерство регионального развития и ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (АИЖК), созданное в 1997 г. по решению Правительства. Государству в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом принадлежат 100 % акций АИЖК. Главная задача агентства заключается в реализации государственной политики по повышению доступности жилья для населения России.
Деятельность агентства направлена на создание равных возможностей для получения ипотечных кредитов (займов) всеми гражданами России. Особое внимание агентства уделяется формированию рынка ипотеки в регионах, где наименее развиты рынки жилья и ипотеки. Выполняя функцию государственного института развития рынка ипотечного кредитования, агентство поддерживает баланс интересов государства, заемщиков, кредиторов и инвесторов. Как оператор по формированию и развитию унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов, агентство разработало и внедрило двухуровневую систему ипотечного кредитования.
Первый уровень - банки и некредитные организации, выступающие первичными кредиторами, которые предоставляют населению ипотечные кредиты (займы). Второй уровень - само агентство, которое выкупает (рефинансирует) права требования по ипотечным кредитам (займам), выданные его партнерами - банками и некредитными организациями - по единым стандартам. Данная система действует по всей территории России и предполагает участие неограниченно большого числа первичных кредиторов. Агентство рефинансирует ипотечные кредиты практически во всех субъектах Российской Федерации. Способность банков наращивать объемы выдаваемых долгосрочных ипотечных жилищных кредитов зависит от возможности привлечения долгосрочных ресурсов.
В мировой практике существуют различные формы привлечения средств для ипотечного кредитования. Наиболее распространенными являются две. Первая форма - это выпуск банками долгосрочных облигаций с ипотечным покрытием стандартной структуры с выплатой суммы основного долга в конце платежного периода. Ипотечные кредиты, входящие в состав ипотечного покрытия, при этом остаются на балансе банка-эмитента (данная система преобладает в Европе, наиболее яркий пример - Германия).
Другой формой привлечения долгосрочных ресурсов, называемой системой рефинансирования ипотечных кредитов, является уступка прав требований банками по уже выданным ипотечным кредитам другому финансовому институту (оператору вторичного рынка). В свою очередь операторы вторичного рынка выпускают ипотечные ценные бумаги различного вида. Такими ценными бумагами могут быть облигации с ипотечным покрытием традиционной структуры или облигации общего покрытия, или ценные бумаги с потоком платежей, близким по структуре к платежам по аннуитетным ипотечным кредитам (данная система функционирует в США, в России аналогом данного вида ипотечных ценных бумаг являются ипотечные сертификаты).
Общий объем выданных банком кредитов всегда детерминирован обязательными нормативами, регулирующими банковскую деятельность, и возможными объемами привлекаемых банками средств. Возможность продажи банковских активов (рефинансирование ипотечных жилищных кредитов) позволяет банкам выдавать новые кредиты, что в целом способствует увеличению объемов ипотечного жилищного кредитования. Покупка операторами вторичного рынка прав требований по выданным кредитам осуществляется за счет выпуска ипотечных ценных бумаг, обеспечивающих секьюритизацию данных активов и размещаемых среди широкого круга инвесторов. Чем более развит рынок таких инструментов и его инфраструктура, тем быстрее возможен оборот ипотечных активов через их рефинансирование. При этом скорость такого оборота напрямую влияет на темпы наращивания банками объемов ипотечного жилищного кредитования.
В настоящее время у большинства российских банков отсутствуют долгосрочные ресурсы, которые могли бы быть направлены на цели ипотечного жилищного кредитования. Капитализация банковской системы достаточно мала, а сроки привлечения рыночных заимствований корпоративными заемщиками являются короткими для целей ипотечного кредитования.
Повышению доступности ипотечных кредитов для населения и активизации банков как первичных кредиторов будет способствовать развитие унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов.
АИЖК является важным элементом системы ипотечного кредитования в целом, поскольку позволяет существенным образом расширить объем долгосрочных ресурсов, привлекаемых в сферу ипотечного жилищного кредитования. Базовым элементом такой системы является унификация стандартов и процедур ипотечного жилищного кредитования у первичных кредиторов. Унификация и стандартизация в этой сфере позволяет предложить финансовому рынку прозрачные и надежные ипотечные ценные бумаги, избежать затрат инвесторов на изучение и проверку кредитов, входящих в состав ипотечного покрытия, и снизить требуемую доходность по ценным бумагам. Такая унифицированная система позволяет расширить объемы выдаваемых ипотечных жилищных кредитов и снизить процентные ставки по этим кредитам.
К основным инструментам жилищной политики России можно отнести программы, федеральные и градостроительные стандарты, а также планирование и прогнозирование.
Программы. Главным организационно-финансовым механизмом реализации жилищной политики является федеральная целевая программа «Жилище» и входящие в ее состав подпрограммы, например, такие как «Обеспечение жильем молодых семей»; «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»; «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства»; «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры». Подпрограммы основаны на использовании:
• субсидий молодым семьям (субсидий как на оплату первоначального взноса, так и субсидирование процентов по ипотечным кредитам);
• субвенций на реализацию полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан (исходя из общей площади жилья 18 кв. м и средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья по субъекту Российской Федерации);
• субсидидирования процентных ставок по кредитам на оснащение земельных участков (на условиях софинансирования с региональными и местными бюджетами и не более ставки рефинансирования Центрального банка);
• возможности залога муниципальных и неразграниченных земель для получения кредитов в обеспечение возврата кредита, предоставленного кредитной организацией на обустройство земельных участков посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры (возможность появляется в единственном случае - если земельный участок предоставляется для массового строительства и деньги берутся под строительство инфраструкутры) - эта норма отражена в ст. 62.1 Федерального закона «Об ипотеке»;
• государственных гарантии России по заимствованиям, осуществляемым на обеспечение земельных участков инженерной инфраструктурой и модернизацию коммунальной инфраструктуры в целях жилищного строительства (до 50% от суммы основного долга);
• субсидирования затрат на уплату процентов по кредитам (не больше ставки рефинансирования), полученным в российских кредитных организациях на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства (отбор субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц и проектов проводится на конкурсной основе);
• предоставления жилья отдельным категориям граждан через систему государственных жилищных сертификатов (например, военнослужащим, уволенным с военной службы, вынужденным переселенцам и др.) - именных документов, подтверждающих право гражданина на получение жилищной субсидии, которая может быть использована только на приобретение, строительство жилья (расчетная стоимость жилого помещения стала определяться исхода из норматива стоимости 1 кв. м общей площади жилья по Российской Федерации, т.е. для всех субъектов Российской Федерации стал устанавливаться единый норматив в денежном эквиваленте).
Федеральные стандарты. Для упорядочения бюджетного финансирования установлена система государственных и муниципальных социальных стандартов:
• федеральный стандарт жилищной обеспеченности: 18 кв. м общей площади на человека при составе семьи из трех и более человек, 42 кв. м на семью из двух человек, 33 кв. м или однокомнатная квартира на семью из одного человека (в настоящее время этот стандарт используется только для расчета бюджетных трансфертов на жилищное строительство, а установление конкретных нормативов предоставления жилой площади отнесено к компетенции муниципальных образований);
• федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в размере 22 %;
• федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (содержание и текущий ремонт жилого помещения, теплоснабжение, горячее и холодное водоснабжение, водоотведение, электроснабжение и газоснабжение) на 1 кв. м общей площади жилья в месяц (указанный федеральный стандарт используется только для определения объема субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального фонда компенсаций на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан).
Градостроительные стандарты. Следующим инструментом жилищной политики, который призван создать условия для комфортного проживания и обеспечить безопасность гражданам, являются градостроительные стандарты. Система градостроительного проектирования представлена на схеме.
1. Планирование и прогнозирование. Планирование и прогнозирование ведется по двум направлениям: строительство жилых зданий и обеспечение эксплуатации имеющегося жилого фонда. Развитие жилищного хозяйства прогнозируется, исходя из перспективной численности населения и норм его обеспечения жилой площадью в рассматриваемом периоде в расчете на одного жителя. Дополнительная потребность в жилой площади определяется разностью между общей потребностью и наличным жилым фондом с учетом выбытия. Она служит основанием для прогнозирования ввода жилья и капитальных вложений в жилищное строительство с учетом средней стоимости 1 кв. м жилой площади, дифференцированной по зонам, районам и городам. Все эти расчеты основаны на демографических показателях (численность и структура семей, их половозрастной состав). Весь жилой фонд исчисляется в квадратных метрах и квартирах. Расходы на эксплуатацию имеющегося фонда жилья рассчитываются с использованием методов прогнозной экстраполяции,