Реформа системы судебных назначений
Действующие в английской правовой системе порядок и процедуры назначения судьями остаются предметом обсуждения и споров на протяжении длительного времени. Все считают их неудовлетворительными и нуждающимися в реформировании. Формально властью назначать судьями в английской правовой системе обладает монарх. Однако в действительности ключевая роль в решении таких вопросов до самого последнего времени принадлежала лорд-канцлеру.
Традиционно назначение судьями, в особенности старших рангов, оставалось кулуарным вопросом и законодательно не регламентировалось. Завесу приоткрыл бывший лорд-канцлер Эвелин-Джонс. В своих воспоминаниях он пишет: «Обычно, когда открывалась вакансия судьи, руководители отделений Высокого суда правосудия собирались у меня для обсуждения возможных кандидатур. Чаще всего мы соглашались с одной кандидатурой, не вызывающей сомнений. Иногда было два кандидата на одну должность, с которыми коллеги соглашались в равной степени. В последнем случае выбор оставался за мной»1Ehvin-Jones, The Lord. In My Times: An Autobiography. — L, Weidenfeld & Nicolson, 1983. — P. 265.. Когда лорд-канцлер определялся со своим выбором, он приглашал кандидата на должность для беседы и спрашивал, согласен ли тот быть судьей. Отказы случались редко — в основном из-за нежелания потерять адвокатскую практику и в заработке. Такая закрытая и произвольная система назначения судьями не могла не подвергаться критике со стороны общества, поскольку вызывала опасения, что подобный порядок приводит к необоснованному ограничению круга претендентов и формирует непредставительный судейский корпус.
Конституционная реформа предусматривает меры по кардинальному изменению порядка назначения судьями. Если говорить коротко, то суть сводится к двум нововведениям. С учетом традиций английской правовой системы они выглядят достаточно революционными.
Первое изменение касается перехода к практике объявления открытого конкурса на замещение вакансий судей младшего звания (advertising for inferior judges). В 1998 г. такой порядок распространили на судей Высокого суда правосудия. Данная новация, правда, ограничилась лишь составлением списка желающих, из которого лорд-канцлер, как и раньше, может выбирать понравившиеся ему кандидатуры. Лорд-канцлер также сохранил право приглашать на собеседование для назначения судьями и помимо конкурсного списка.
Второе нововведение состоит в создании комиссии по судебным назначениям (Judicial Appointments Commission). Она не зависит от правительства и наделена правом проводить аудит назначений судьями. Результаты работы комиссии с 2003 г. публикуются в ежегодных отчетах для всеобщего ознакомления.
В дополнение министерство по конституционным делам опубликовало аналитический обзор (Consultation Paper) по вопросам назначения судьями, который специалисты оценили как «убедительный, но разочаровывающий». Убедительность обзора состоит в том, что он доказывает: необходимость реформы судебной системы назрела уже давно и ни у кого не вызывает сомнений. Что касается разочарования, то оно объясняется отсутствием в документе каких-либо предложений по конкретным мерам, реализация которых позволила бы оставить в прошлом преобладание в судебной системе профессионально неподготовленных судей.
Закон о конституционной реформе 2005 г. также вводит новый порядок назначения судьями. Планируется учредить рабочую комиссию по судебным назначениям. В отличие от упомянутой центральной комиссии она не обладает правом аудита судебных назначений. Для работы комиссии предусмотрены две схемы: одна — для назначения судей Верховного суда, вторая — для всех остальных судей. Различие между схемами в основном сводится к тому, что для назначения судей Верховного суда комиссия созывается по случаю и работает не на постоянной основе, а для назначения всех остальных судей работает на постоянной основе.
Состав комиссии по судебным назначениям смешанный: служащие судебной системы, адвокаты, представители общественности. Предусматривается, что комиссия работает в составе 15 членов, в их числе: председатель комиссии (он не может быть служащим судебной системы или адвокатом); пять дополнительных членов комиссии (то же), пять представителей судейского корпуса (судебный лорд по апелляциям, судья младшего звания, судья старшего или младшего звания, окружной судья и районный судья); два представителя юридической профессии (один солиситор и один барристер); один представитель судей без звания и один профессиональный представитель судебных органов.
Закон запрещает участвовать в работе комиссии по судебным назначениям, тем более ее членами, государственным служащим, что должно обеспечить независимость данного органа от исполнительной власти. Члены комиссии назначаются на пять лет, а общий срок их работы в комиссии не может превышать десяти лет.
По отдельным процедурам производятся назначения: 1) главного лорда судьи и председателей отделений Высокого суда правосудия; 2) лорда судьи по апелляциям; 3) судей младших званий и других.
Назначение главного лорда судьи и председателей отделений Высокого суда правосудия. На заседании комиссии должны присутствовать: самый старший судья Верховного суда, главный лорд судья, председатель комиссии или член комиссии по его поручению и один член комиссии из числа непрофессионалов по указанию председателя. Комиссия обсуждает порядок назначения: конкурс может быть как открытым, так и закрытым.
Согласно закону на должность председателя отделения Высокого суда правосудия может быть назначен лорд судья по апелляциям, то есть судья Апелляционного суда. Главным лордом судьей обычно назначают судей палаты лордов или Апелляционного суда.
При назначении председателя отделения Высокого суда правосудия комиссия выдвигает единого кандидата и сообщает его имя лорд-канцлеру. Лорд-канцлер может: 1) принять рекомендацию; 2) отклонить рекомендацию; 3) попросить комиссию еще раз выдвинуть кандидата. Если кандидатура отклонена, комиссия уже не вправе предлагать ее повторно, а при третьем выборе это возможно.
Назначение лорда судьи по апелляциям. Для таких назначений предусматривается схожая процедура. Основное различие сводится к составу комиссии. В нее входят: главный лорд судья или тот, кого он укажет (председатель отделения Высокого суда правосудия или обычный лорд судья); председатель отделения Высокого суда правосудия или лорд судья, председатель комиссии и один из членов комиссии, представляющий общественность.
Когда кандидатура номинирована, лорд-канцлер принимает одно из трех указанных выше решений. В законе определены требования к кандидату: 10-летний стаж работы в Высоком суде правосудия, то есть 10-летний срок практической адвокатуры в Высоком суде правосудия для солиситоров и барристеров или такой же срок в должности судьи Высокого суда правосудия для судей. На практике судьями Апелляционного суда, то есть судьями Высокого суда, назначают только судей нижестоящих судов.
Назначение младших судей и другие судебные назначения. Схема назначения младших судей и других судебных назначений единая. Порядок таких назначений определяет комиссия по судебным назначениям. Лорд-канцлер также может трояко ответить на предложения комиссии, однако в данной схеме у последней есть добавочное полномочие: она может решить, что среди кандидатов нет достойных, но лорд-канцлер может предложить комиссии еще раз вынести решение.
В законе также предусматриваются квалификационные требования к кандидатам: для назначения судьей суда первого звена — 10-летний стаж практической адвокатуры в Высоком суде правосудия или 2-летний стаж в окружном суде; для назначения окружным судьей — 10-летний стаж практической адвокатуры в Суде Короны или суде графства либо работа рекордером или судьей по назначению не менее трех лет; для назначения рекордером — 10-летний стаж практической адвокатуры в Суде Короны или в суде графства; для назначения районным судьей (кроме судей магистратских судов) — 7-летний стаж общей адвокатской практики в Суде Короны, суде графства или магистратском суде в качестве солиситора или барристера.
Назначение судей Верховного суда. Назначение судей Верховного суда предусматривает особую процедуру, поскольку Верховный суд — суд Великобритании, а не Англии и Уэльса. Законом об объединении и образовании Соединенного Королевства гарантируется, что правовые системы Шотландии и Северной Ирландии сохраняют свою самостоятельность и суверенитет, а органы Соединенного Королевства не могут управляться по законам Англии и Уэльса.
Критерии для назначения судьями Верховного суда такие же, как и для назначения в палату лордов, — свыше двух лет стажа судьей высших судов или не менее 15 лет практической адвокатуры в высших судах. На практике никто из практикующих адвокатов такие назначения не получает. Как правило, назначают судебных лордов по апелляциям, хотя занимающими «высокий судебный пост» считаются уже младшие судьи. Согласно сложившейся традиции членами Верховного суда состоят двое судей от Шотландии и один от Северной Ирландии. Закон о конституционной реформе данную традицию не закрепляет, но в ст. 27 обязывает комиссию по судебным назначениям, чтобы судьи Верховного суда «обладали знаниями и опытом права во всех частях Соединенного Королевства».
Кандидата для назначения на должность члена Верховного суда представляет монарху премьер-министр, которому имя кандидата называет лорд-канцлер. Премьер-министр не может отклонить кандидатуру лорд-канцлера. Согласно прежнему порядку последнее слово оставалось за премьер-министром. Других ограничений и предписаний при назначении судей Верховного суда закон для комиссии по судебным назначениям не предусматривает, так что комиссия может предъявлять свои требования к кандидатам. Закон определяет, что процедура назначения судьей Верховного суда в обязательном порядке предполагает консультации по кандидатурам со старшими судьями, не состоящими членами комиссии и не имеющими личной заинтересованности ввиду перспективы быть назначенными в Верховный суд, с лорд-канцлером, с первым министром Шотландии, первым секретарем ассамблеи Уэльса, государственным секретарем Северной Ирландии. Состав комиссии: президент Верховного суда, его заместитель и по одному представителю от комиссий судебных назначений Англии и Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Если вакантен пост президента Верховного суда или его заместителя, в комиссию входит следующий за ними по рангу судья Верховного суда. Когда кандидат номинирован, лорд-канцлер принимает одно из трех возможных решений по аналогии с назначением судей Англии или Уэльса, и в результате номинант рекомендуется монарху для назначения судьей Верховного суда.
Считают, что практика комиссий по судебным назначениям и независимое номинирование на должность судей должны устранить предвзятость в решении данных вопросов, присущую прежнему порядку. До последнего времени при судебных назначениях ориентировались не на деловые качества кандидатов, а скорее на ожидания правительства. Противники подобных шагов заявляют, что институт лорд-канцлера доказал свою состоятельность и зрелость и мог отклонять сомнительные или слабые кандидатуры.