Иные нормативные правовые акты
Строго говоря, парламент издает особые законодательные акты — статуты. Однако возможно принятие и иных законодательных актов. Их принимают иные субъекты законотворческой деятельности. Важнейшие из них — монарх и правительство.
Законодательные полномочия монарха остаются значительными. Монарх издает приказания монарха в Совете (Orders in Council) и указы (Orders). Издание таких законодательных актов, в отличие от статутов, не регламентируется никакими парламентскими процедурами, и, следовательно, политический контроль общества над ними невозможен.
Парламент может делегировать свои конституционные полномочия исполнительной власти: правительству, министерствам и ведомствам, — которые также могут своей властью издавать законодательные акты. В отличие от статутов, такие акты относятся к законодательным инструментам (Statutory Instruments). Они представляют собой ведомственные нормативные акты, издаются руководителями департаментов правительства (министрами) и в правовой системе Великобритании известны как «делегированное законодательство».
По общему правилу акты делегированного законодательства имеют ту же юридическую силу, что и законы парламента, в соответствии с которыми и во исполнение которых они принимаются. Акты, принимаемые в порядке делегированного законодательства, подразделяются на приказы в Совете, постановления и инструкции, подзаконные нормативные акты.
Приказы монарха в Совете
Приказы монарха в Совете (Orders in Council) обладают высшей юридической силой среди актов делегированного законодательства. Многие законы парламента вводятся в действие посредством принятия актов делегированного законодательства. Теоретически приказ в Совете — распоряжение Тайного совета. На самом деле последний обладает лишь совещательными полномочиями. Приказы в Совете формально исходят от монарха, однако на самом деле они — результат работы правительства, которое готовит такие законодательные акты от имени монарха. Такая практика, конечно, противоречит принципу разделения властей, поскольку в данном случае право издавать законы принадлежит и исполнительной власти. Подобное противоречие, однако, снимается юридически, поскольку иные законодательные акты формально издаются не правительством, а монархом, не нарушая общего конституционного порядка и требования о разделении властей.
Указы монарха
Один из важнейших законодательных инструментов (иных, кроме статутов, законодательных актов) — так называемый Commencement Order, то есть указ монарха о придании силы (введении в действие) статуту, принятому парламентом. По сути данные документы — источники так называемого «указного права». Подобная практика имеет место также и в странах, принадлежащих романо-германской правовой семье. Отличие состоит в том, что в странах романо-германской правовой семьи законы о придании силы другим законам не являются источниками указного права, поскольку такие законы принимаются парламентами — теми же органами, которые издают закон. Например, Уголовный кодекс Российской Федерации принят законом от 13 июня 1996 г. (дата подписи Президента России), а введен в действие с 1 января 1997 г. другим законом — «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации», принятым также 13 июня 1996 г. Закон «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» с точки зрения английских юристов выполняет ту же функцию, которая в их правовой системе возложена на указ монарха о введении в действие статута.
Принятие статута парламентом и даже получение монаршего согласия на него не гарантирует введение вступившего в силу (то есть принятого) закона, поскольку теоретически монарх может не издать указ о введении акта парламента в силу. Так, в истории английской правовой системы известен случай, когда принятый парламентом акт «О пасхе» 1928 г. так и остался не введенным в действие по настоящее время. Вводиться в действие может как закон в целом, так и его отдельные положения, которые остались не введенными в действие при введении в действие закона в целом. Вместе с тем все акты, издаваемые монархом, подлежат контрасигнатуре правительства. Необходимость контрасигнатуры определяется конституционным соглашением (обычаем), получившим законодательное оформление в законе «Об устроении» 1701 г., который признает: «монарх не может быть неправ», а потому акт контрасигнатуры означает, что за указы монарха ответственность несет правительство.
Подзаконные нормативные правовые акты
К подзаконным нормативным правовым актам (Subordinate Legislation) причисляют акты делегированного законодательства и акты местных органов власти.
Акты делегированного законодательства относятся к законам и рассматриваются наряду со статутами. Парламент периодически практикует передачу правительству законодательных полномочий. Иными словами, кабинет осуществляет не только исполнительную, но и законодательную власть — причем законотворческая деятельность кабинета превышает по объему деятельность парламента.
Постановления и инструкции принимают министры или соответствующие департаменты правительства в тех случаях и по тем направлениям деятельности, по которым подобными достаточно широкими полномочиями их наделил парламент и которые упомянуты в статуте. Постановления и инструкции, а также регламенты обозначают общим собирательным понятием — статутные документы (statutory instruments).
Акты местных органов власти принимаются на локальном уровне управления. Их действие распространяется только на определенную территорию, в пределах которой они играют роль источника права.
Преимущества и недостатки делегированного законодательства
Считается, что практика делегированного законодательства позволяет парламенту экономить время для решения более крупных и сложных политических вопросов. Благодаря делегированному законодательству министерства могут более оперативно реагировать на ситуации, требующие безотлагательного вмешательства.
Например, последнее особенно важно при забастовках в ведущих отраслях промышленности. Специалисты получают возможность заниматься решением местных и организационных вопросов. Кроме того, делегированное законодательство обеспечивает значительную гибкость: принимаемые в его рамках правила и инструкции возможно дополнять или изменять без соответствующего акта парламента.
Основная критика практики делегированного законодательства сосредоточена на том, что, во-первых, оно выводит часть законотворческого процесса за пределы прямого контроля демократически выбранных представителей народа. Правотворчество передается в руки чиновников правительства. Теория рассматривает подобное решение как менее демократичное. Количество актов, принимаемых ежегодно в порядке делегированных полномочий, значительно превосходит количество законов, принимаемых парламентом.
Во-вторых, у парламента нет достаточных ресурсов времени контролировать принятие норм делегированного законодательства. Фактически парламент устраняется из дискуссионного процесса по формированию содержания и направленности делегированного законодательства.
Контроль над делегированным законодательством
Контроль над делегированным законодательством осуществляется в судебной и парламентской формах.
Судебный контроль. Если министр, департамент правительства или орган местного самоуправления своим решением или принятым нормативным актом превышают принадлежащие им делегированные полномочия, суд вправе признать данный акт или решение превышающими их полномочия (ultra vires) и не имеющими юридической силы.
Парламентский контроль делегированного законодательства осуществляется в разных формах. Некоторые статутные документы, например, должны представляться парламенту на той стадии, когда они уже вступили в законную силу. Палата парламента может принять решение об отмене подобного статутного документа. В таком случае документ теряет законную силу через 40 дней с момента принятия решения. Другие статутные документы, чтобы вступить в действие, должны быть утверждены палатой парламента.
Кроме того, существует объединенный комитет палаты общин и палаты лордов. В его функции входит рассмотрение статутных документов и определение, какие из них и на каких основаниях необходимо представить парламенту. Например, основанием может быть неясная редакция текста статутного документа, введение непредусмотренного налога и т.д.