Основы государственной службы и кадровой политики

Продвижение по службе

Важнейшим показателем развития карьеры на государственной гражданской службе является продвижение чиновника по службе. Продвижение, т.е. движение служащего вперед по службе, выступает сущностной составляющей карьеры.

Продвижение по службе, или должностной рост, в современной России имеет правовой характер. Правовая категория «должностной рост гражданских служащих» зафиксирована в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

В современной практике государственной службы сочетаются два вида продвижения по службе (мобильности): вертикальное и горизонтальное. Горизонтальное называют ротацией кадров.

Продвижение по службе представляет собой:

• назначение служащего на вышестоящую должность государственной службы с иным должностным наименованием, более высокими денежным содержанием и социальными гарантиями (вертикальная мобильность). В данном случае повышается должностной и социальный статус служащего;
• назначение служащего на другую должность государственной службы в рамках одной классификационной группы и категорий должностей без изменения должностного наименования, но с более высокими денежным содержанием и социальными гарантиями (горизонтальная мобильность). Служащий фактически не меняет своего должностного и социального статуса;
• присвоение служащему более высокого классного чина, воинского или специально звания, дипломатического ранга.

Существует несколько систем продвижения по государственной службе — наиболее распространенных способов должностных передвижений, которые применяются в различных органах и ведомствах. Среди них выделяют продвижение:

• по результату (компетентность кандидатов определяется как выполнение работа, позволяющей получить нужный результат);
• по заслугам или усердию (компетентность кандидатов определяется как его вклад в решение задач организации за счет личного усердия);
• на основе предпочтительности (компетентность определяется как способность обнаружить и удовлетворить личные вкусы начальника от которого зависит продвижение по службе);
• по старшинству (компетентность определяется по стажу и опыту работы, как способность кандидата дослужить до нужного срока, дождаться своего дня для выдвижения).

От выбора той или иной системы, которая применяется при отдании предпочтений кому-нибудь из кандидатов на выдвижение, во многом зависит успех органа, организации, предприятия, фирмы.

Продвижение по службе гражданского служащего иногда квалифицируют как его право на должностной рост. Действительно, это субъективное право чиновника, закрепленное в его основных правах в соответствии с Федеральным законом № 79-ФЗ (ст. 14. п. 10).

Но этот рост не автоматический, а на конкурсной основе, как установлено законодательно. Служебный рост закрепляется административным правовым актом представителя нанимателя, который перемешает, передвигает и продвигает человека по службе. К тому же федеральное законодательство не предоставляет гражданскому служащему государственной гарантии на должностной рост и продвижение по службе¹Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. Ст. 52..

Поэтому у гражданского служащего нет права требовать у руководителя продвижения по службе, даже если в наличии есть вакантная должность. У него есть только право подать заявление на конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы. Значит, нет юридических оснований трактовать право гражданского служащего на должностной рост как его обязательное личное право.

Благоприятными условиями продвижения по государственной службе являются.

• наличие вакантной должности государственной службы;
• соответствие претендента на должность квалификационным требованиям по уровню образования, стажа работы, знаний и навыков;
• включение в кадровый резерв и прохождение соответствующей подготовки;
• успешное прохождение конкурса на замещение вакантной должности;
• положительные результаты предыдущей службы.

Существуют ограничения на продвижение чиновника по службе, хотя прямых запретов в законодательстве не установлено. Но из отдельных правовых положений следует, что при определенных обстоятельствах государственный служащий не имеет права на должностной и служебный рост.

Это происходит в случаях:

• наложенного дисциплинарного взыскания;
• проведения служебного расследования, проверки, возбуждения уголовного дела;
• несоответствия предъявляемым квалификационным требованиям;
• невключения в кадровый резерв на конкурсной основе;
• по истечении предельного возраста нахождения на государственной службе.

Для государственного гражданского служащего объективные возможности продвижения по службе могут ухудшаться из-за отсутствия вакантной должности, сокращения штатов, ликвидации или реорганизации государственного органа, неблагоприятного стечения обстоятельств (возраста, состояния здоровья, отношения с руководством, отношений в коллективе и т.п.).

При организации прохождения государственной службы руководителю и кадровым службам важно учитывать, что реальные возможности должностного роста гражданских служащих сужаются по мере продвижения от младшей группы должностей к высшей. Так, по статистике в последних двух группах должностей гражданской службы РФ (младшей и старшей) число должностей в пять раз больше, чем в ведущей группе должностей, не говоря о высшей. Отсюда можно сделать вывод о том, что при широкой базе отбора число должностей, а следовательно, и вакансий, пригодных для должностного роста служащих, резко сужается по мере подъема по иерархической лестнице государственной службы. Сужаются и возможности приобретения государственными служащими более высокого социально-правового статуса. В связи с этим повышается значение перемещений служащих по горизонтали.

Формой продвижения государственного служащего по службе был и остается такой способ замещения должности, как назначение на должность. Данная процедура к сожалению, часто сводится к единоличным волевым решением руководителя. Это нередко приводит к таким неправомерным действиям, как назначения по признакам личной преданности, полезности, нужности, семейных, земляческих, дружеских и иных связей. Это подтверждается и данными социологических опросов. Должностное продвижение государственных служащих, по их собственным оценкам, зависит в первую очередь от рекомендации покровителя (47%), единоличного решения руководителя (28%), выслуги лет и стажа службы (16%), результатов конкурса (12%), результатов аттестации (11%), выдвижения из состава кадрового резерва (9%). Получается, что служебный рост в первую очередь зависит от вышестоящего руководителя и покровителей, а затем лишь от самого служащего²Социологические исследования в системе государственной службы. 1992—2002. С. 261..

Сейчас нормативно введены правовые формы назначений государственных гражданских служащих, связанные с преодолением единовластия: назначение по результатам конкурса, по итогам аттестации, как правило, из состава кадрового резерва. В дополнение к этому применяются назначения на должность по согласованию с другими органами и ветвями власти, по рекомендациям политических партий, профсоюзов.

На служебное продвижение серьезно влияет такое явление, как кадровая конкуренция — действия государственных служащих по достижению более высокого должностного и профессионального положения путем отстранения или опережения конкурентов, стремящихся к достижению тех же целей, борьба между государственными служащими за овладение определенными ценностями государственной службы.

Гражданские служащие проходят государственную службу в условиях жесткой конкуренции как одного из объективных социальных факторов. В процессе достижения более высокой должностной и социальной позиции интересы нескольких служащих могут сталкиваться. При отсутствии конкуренции шансы служащего максимальны; если конкуренция слишком велика, шансы занять желаемую позицию минимальны.

В условиях должностной, а не карьерной системы прохождения государственной службы и при отсутствии конкурсного отбора на должности роль кадровой конкуренции снижается. В связи с введением обязательного конкурсного отбора на должности гражданской службы и аттестаций роль кадровой конкуренции будет возрастать.

В числе условий, при которых служащий может рассчитывать на продвижение по государственной службе, чаще всего руководители учитывают: успешное и добросовестное выполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, число вакантных должностей, результаты прохождения профпереподготовки и повышения квалификации, рекомендации аттестационной комиссии, итоги индивидуального собеседования, тестирования, а также другие факторы, в том числе неправового характера (личные, моральные, финансово-материальные и др.).

Сейчас возрастает роль аттестации в процессе продвижения по государственной службе. Респонденты из числа государственных служащих ставят аттестацию на второе место после личных собеседований среди методов, которые необходимо использовать при оценке кадров на выдвижение. По результатам аттестации комиссия может предложить передвижение в должности; присвоение классного чина, увеличение надбавки за особые условия труда; включение служащего в кадровый резерв; направление на профессиональную переподготовку или повышение квалификации.