Основы государственной службы и кадровой политики

Федеральный уровень управления

Под федеральными органами управления государственной службой понимаются специальные государственные органы, обеспечивающие регулирование государственной службы, ее упорядочение в соответствии с задачами государства на федеральном уровне. Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ (п. 4 ст. 2) федеральные органы управления правомочны регулировать в правовом отношении государственную службу и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации.

По Конституции РФ (ст. 80) на федеральном уровне наиболее широкими полномочиями в сфере государственной службы наделен Президент РФ. Ему как главе государства принадлежит решающая роль в управлении и руководстве государственной службой. Он подписывает федеральные законы и издает указы по вопросам государственной службы, определяет цели и направления государственной кадровой политики в области государственной службы, назначает или представляет к избранию высших должностных лиц государства и губернаторов, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие федеральных органов государственной власти в области государственной службы и работы с кадрами, утверждает Сводный реестр государственных должностей государственной службы, присваивает классные чины действительных государственных советников и государственных советников Российской Федерации, воинские звания высших рангов, награждает государственными наградами, почетными званиями. Им единолично принимаются решения о назначении на должности и освобождение от них высших руководящих должностных лиц государства.

Это позволяет направлять и координировать развитие государственной службы, руководить ею в масштабах Российской Федерации в целом. Такой широкий спектр полномочий вызвал необходимость образования при Президенте РФ специального органа.

Первым таким органом стал Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, образованный в соответствии с указом Президента РФ № 1208 от 1 декабря 1995 г. и Федеральным законом № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Его создание соответствовало требованиям ст. 80 Конституции РФ, возлагающей на Президента РФ обязанность обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Впервые в современной отечественной истории быт создан главный субъект управления государственной службой страны.

Федеральный закон определил наименование, правовой статус и полномочия Совета. Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ должен был выполнять следующие основные функции¹Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Ст. 26.:

1. анализировать состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти; координировать разработку проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службы;
2. организовать совместно с соответствующими государственными органами работу по формированию конкурсных комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов; информировать граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы;
3. координировать методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов;
4. разрабатывать предложения по формированию Реестра государственных должностей в Российской Федерации и внесению в него изменений; вести федеральный реестр государственных служащих;
5. осуществлять методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы.

Основная задача Совета состояла в осуществлении консультативной, методической, совещательной деятельности по реализации задач, вытекающих из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. Полномочия, надо сказать, не очень высокие, что сразу сказалось на статусе и перспективах работы этой структуры.

Указ Президента РФ № 1208 от 1 декабря 1995 г. «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации» фактически образовал этот орган, установил норму представительства в Совете, утвердил двух сопредседателей Совета и его персональный состав. Норма представительства в Совете по вопросам государственной службы: от Президента Российской Федерации — шесть человек, от Совета Федерации — три человека, от Государственной Думы — три человека, от Правительства РФ — шесть человек, от трех высших судов — по два человека. Сопредседателями этого органа были назначены руководитель Администрации Президента РФ и Первый заместитель Председателя Правительства РФ.

Опыт показал, что Совет фактически не стал реальным органом управления государственной службой. Почему конструктивная идея создания управляющей системы государственной службы, родившаяся в начале 1990-х годов и зафиксированная в Федеральном законе об основах государственной службы 1995 г., не реализовалась на практике? На наш взгляд, эта идея не претворилась в жизнь по ряду причин.

Во-первых, высокий статус этого органа (при Президенте РФ) не соответствовал его незначительным функциям в системе государственного управления. Согласно закону за Советом были закреплены только координационные, консультативные и методические функции. Распорядительных и контрольных функций у этого государственного органа не существовало. Имея только совещательные функции, он, по сути, оказался в административном вакууме.

У Совета по вопросам государственной службы имелись весьма общие полномочия в области государственной службы и отсутствовали юридически закрепленные полномочия распорядительного характера, характерные для любого государственного органа, что делало этот (высший в стране) субъект управления государственной службой недееспособным, поскольку его решения не носили для объектов управления — государственных органов и их структурных подразделений — обязательного характера.

Непридание данной структуре властных функций сразу же предопределило ее дальнейшую судьбу как не ключе вой фигуры в системе государственного управления. В отличие от нашего главного органа по вопросам государственной службы зарубежные органы управления государственной службой наделены не только консультативными, но и реальными властными полномочиями.

Во-вторых, неэффективность работы Совета определялась принципами его формирования. В основе формирования Совета лежал представительский принцип: в его состав с момента создания были делегированы представители от Администрации Президента РФ и от каждой из трех ветвей государственной власти. Это было современно и демократично, но, как оказалось, непродуктивно.

Следующей особенностью стало то, что члены Совета работали в нем на непостоянной основе, т.е. фактически на общественных началах. Комплектование состава Совета осуществлялось не на должностной, а на персональной основе. Нетрудно заметить, что все это предопределило нестабильность кадрового состава. Члены Совета постепенно выбывали по разным причинам из его состава, а взамен на их место никто не назначался.

В-третьих, недееспособность Совета стала результатом отсутствия у него исполнительного технического аппарата, который бы в организационно-техническом отношении обеспечивал его деятельность. Общеизвестно, что без аппарата любая управленческая структура бессильна. Правда, отделу профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Управления кадров Президента РФ было поручено обеспечивать Совет в организационно- техническом отношении. Но штаты отдела в связи с приданием новой функции увеличены не были, и он физически не мог осуществлять организационно-техническое обеспечение работы этого важного коллегиального органа. Этого не потребовалось, поскольку Совет практически не собирался.

Будучи построенным на либеральных, децентрализованных, а не административно-централизованных началах. Совет не имел распорядительных, организационных, кадровых, контрольных полномочий; в лучшем случае у него были координационные полномочия. Это в конечном счете и обусловило его недееспособность и невостребованность со стороны властей.

Но, на наш взгляд, главным фактором административного бездействия Совета являлось то, что не было принято политического решения «сверху», чтобы этот орган заработал на полную мощность. Определенной части государственно-политической элиты России он был просто невыгоден, поскольку мог взять на себя значительную долю властных полномочий, особенно в кадровой сфере. Совет явно не мог претендовать на руководство сложнейшей системой организационных структур, отношений и механизмов государственной службы.

Однако в такой сложной и важной для функционирования государства сфере, как управление государственной службой, органы по управлению государственной службой на любом государственном уровне, в любой ветви власти были.

Управление государственной службой частично выполнял и другой федеральный орган — Совет по кадровой политике при Президенте РФ, образованный президентским указом от 3 июня 1993 г. Однако в 2001 г. он был упразднен ввиду невостребованности.

В российском законодательстве ничего не говорится о структурных подразделениях Администрации Президента РФ по вопросам государственной службы и кадрам. Фактически же ряд важных функций по управлению федеральной государственной службой возложен на Администрацию Президента РФ.

Вызывает интерес организационное развитие этих структур. В феврале 1994 г. было образовано Управление федеральной государственной службы Президента РФ в составе Администрации Президента. Позднее, в январе 19% г., оно было преобразовано в Главное управление по вопросам государственной службы и кадров.

На эту структуру возлагались следующие основные функции:

• определение для Президента РФ основных направлений государственной политики в области государственной службы и кадров;
• подбор и расстановка кандидатур на высшие и главные должности федеральной государственной службы;
• кадровое обеспечение Администрации Президента РФ.

Указом Президента России от 21 декабря 1996 г. на месте прежнего

было образовано новое Управление кадровой политики Президента РФ; его функции остались теми же.

В июне 2000 г. в соответствии с указом Президента РФ № 1013 «О формировании Администрации Президента Российской Федерации» было создано Управление кадров Президента РФ, которое занималось определением приоритетов государственной кадровой политики, подбором кандидатур и подготовкой предложений Президенту на высшие должности федеральной государственной службы и кадровым обеспечением Администрации Президента РФ. Но оно, как показывает анализ его полномочий, не ведало вопросами государственной службы в масштабе страны. Администрация Президента РФ осуществляла контроль только за ключевыми кадровыми назначениями в государственной службе. Следовательно, проблема создания субъектов управления государственной службой у нас тогда не была решена.

Серьезные шаги в этом направлении были сделаны в рамках начавшейся в 2003 г. реформы системы государственной службы Российской Федерации. В ходе реформирования государственной службы России по указу Президента РФ № 400 от 25 марта 2004 г. «Об Администрации Президента Российской Федерации» в рамках Администрации было образовано принципиально новое самостоятельное структурное подразделение — Управление Президента РФ по вопросам государственной службы, предназначенное для управления государственной службой страны.

Согласно Положению об Управлении Президента РФ по вопросам государственной службы, утвержденному президентским указом № 727 от 8 июня 2004 г., основными задачами Управления являются:

• содействие Президенту РФ в пределах своих полномочий в определении основных направлений реформирования и развития государственной службы Российской Федерации, в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по этим вопросам;
• обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по проведению государственной политики в области государственной службы;
• участие в работе по совершенствованию правовых основ государственной службы.

Структурно Управление состоит их трех департаментов: по вопросам реформирования и развития государственной службы; по вопросам координации государственной службы; по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственных служащих. По структуре подразделения можно видеть основные направления его деятельности.

По сравнению с бывшим Советом по вопросам государственной службы полномочия Управления выше: они имеют распорядительный характер. Но по статусу и функциям это разные органы: один был высшим координационным межведомственным представительным органом при Президенте, другой в настоящее время является структурным подразделением Администрации Президента, т.е. исполнительным органом власти.

Особое значение в системе органов управления государственной службой со стороны исполнительной власти имеет Правительство РФ. Хотя в федеральном законодательстве о государственной службе его роль не отражена, фактически Правительство РФ выполняет важные функции по организации государственной службы и управлению ее персоналом. Оно также в рамках своей компетенции осуществляет кадровое обеспечение государственной службы. Решениями Правительства РФ назначаются на должности и освобождаются от них заместители федеральных министров, руководители и заместители федеральных органов исполнительной власти, кроме силовых, которых назначает Президент РФ.

В целях обеспечения управления государственной службой исполнительной ветви власти в Аппарате Правительства РФ после ряда реорганизаций созданы и действуют Департамент государственного управления и местного самоуправления и Административный департамент Правительства РФ, которые наряду с другими решают вопросы развития системы государственной службы в России и законодательства о ней. На уровне федеральных министерств и ведомств вопросами государственной службы ведают штатные кадровые подразделения, которые имеют разные названия — управления или департаменты государственной службы и кадров, по государственным наградам, социальному обеспечению.

На уровне федеральной законодательной власти вопросами управления своей государственной службой занимаются управления государственной службы и кадров, которые существуют в аппаратах Парламента России — Совете Федерации и Государственной Думе.

В высших судебных органах и Прокуратуре РФ также имеются кадровые подразделения, занимающиеся, в том числе, и вопросами управления подведомственной государственной службой.

Краткий институциональный анализ показывает, что на сегодня отсутствует федеральный межведомственный орган управления государственной службой, который координировал бы развитие государственной службы России по ее уровням и видам, выявлял потребности государства по численности и расходам на содержание государственных служащих во всех ветвях государственной власти, осуществлял общий контроль за соблюдением законодательства о государственной службе и координировал деятельность государственных органов по вопросам государственной службы и кадров. Это правовая коллизия.

В ряде норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ говорится о создании федерального органа по управлению государственной службой. В частности, устанавливается, что до образования соответствующего органа по управлению государственной службой задачи и функции этого органа выполняются государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации²Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. Ст. 71. п. 6..

Этого органа нет до сих пор, и это не способствует повышению эффективности государственной службы страны. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)» ставит задачу создания системы управления государственной службой РФ, а значит, и органа управления.

В дореволюционной России государственной службой занимался, например. Инспекторский департамент Собственной его Императорского Величества Канцелярии, затем Комитет о службе чинов гражданского ведомства. Ни в СССР, ни в современной Российской Федерации подобных органов не было и нет. Их роль в Советском Союзе выполняли организационные отделы комитетов КПСС, начиная от Центрального Комитета и ниже.

Основное назначение будущего федерального органа управления государственной службой — стратегическое руководство государственной службой. Этот орган должен разрабатывать государственную политику в области государственной службы Российской Федерации и контролировать ее реализацию по главным направлениям.