Система управления государственной службой Российской Федерации
Система управления ответственна за выполнение главной задачи — построения, организации и функционирования государственной службы, за согласованность и координацию действий государственных органов, за упорядоченность организационно-кадровых процессов в государственной службе.
Говоря об управленческом процессе в сфере государственной службы как системе, следует опираться на следующие научные выводы:
- управление есть функция организованных систем различной природы (социальных, биологических, технических), обеспечивающая их целостность, сохранение их структуры, поддержание режима деятельности;
- управление — внутреннее качество целостной системы, основные элементы которой — субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации;
- управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих собой единое целое;
- управление включает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов; существует множество целостных систем различного иерархического уровня, осуществляются управленческие функции как внутрисистемного, так и межсистемного характера, и в данном случае система (подсистема) высшего порядка есть субъект управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;
- управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу, следовательно, управляющее воздействие — прерогатива субъекта управления.
Что собой представляет современная система управления государственной службой в Российской Федерации? Сложилась ли в России система управления государственной службой? Или существуют лишь отдельные ее элементы? Среди российских ученых, политиков и администраторов на этот счет существуют различные точки зрения. Сторонники пессимистического подхода считают, что в Российской Федерации в настоящее время еще не сложилась система управления государственной службой, аргументируя это неэффективностью ее функционирования.
Анализ действующего законодательства о государственной службе России и сложившейся практики управления государственной службой показывает, что еще в 1995 г., с момента принятия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в России появилась определенная система регулирования государственной службы. Главным субъектом управления должен был стать Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ.
Но эта система тогда не стала целостной, единой и, главное, работоспособной и эффективной. Да и официального термина «система управления государственной службой» в Федеральном законе № 119-ФЗ 1995 г. не существовало. Элементы системы не были структурированы и дифференцированы ни функционально, ни организационно.
Поэтому одним из приоритетных направлений реформирования и развития системы государственной службы РФ сегодня является создание системы управления государственной службой. Это тот рычаг, с помощью которого можно и должно реорганизовать всю систему государственной службы в нужном направлении — стабильности и эффективности.
Впервые на правовом уровне понятие «система управления государственной службой» прозвучало и было узаконено в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. Глава 13 Концепции так и называлась: «Система управления государственной службой». Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, окончательно утвердив данное понятие (гл. 3), определил правовые основы, уровни, цели и задачи системы управления государственной службой современной России.
Однако полномочия и организационная структура системы управления государственной службой Российской Федерации нормативно не определены до сих пор. В действующем законодательстве установлены лишь ее уровневое деление, цели и задачи, т.е. самые общие положения.
Структурно систему управления можно классифицировать на уровневую, видовую (функциональную) и объектную.
Согласно действующему законодательству в современной России существует два уровня управления государственной службой: на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ1Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. Ст. 16.. Данные уровни управления соответствуют уровням государственной власти в стране. Каждый уровень должен быть представлен своей организационной структурой, т.е. органами по управлению государственной службой.
Наряду с этим система управления государственной службой в Российской Федерации включает в себя ряд составляющих ее элементов (подсистем), содержательно наполняющих внутреннюю структуру системы.
Управление государственной службой включает в себя следующие виды, или подсистемы, управление целями государственной службы (целевое управление), управление организационно-структурным развитием государственной службы (организационное управление — департаментализация), управление кадровой политикой и кадровой работой в сфере государственной службы (управление кадровыми процессами и отношениями), управление законодательным развитием государственной службы (правовое управление), управление персоналом государственной службы (профессиональное управление), управление профессиональным развитием государственных служащих (учебно-методическое управление), управление социально-правовой защитой государственных служащих (социальное управление), управление научно-исследовательским обеспечением (научное управление), материально-техническим обеспечением (материально-техническое управление) и финансовым обеспечением государственной службы (финансовое управление).
В совокупности эти виды управления государственной службой каждый со своей стороны охватывают систему управления в целом.
Регулируя государственную службу как общий объект управления, государство стремится управлять им не фронтально, а дифференцированно, целенаправленно воздействуя на объекты второго уровня — на государственную службу как правовой институт, как организационный институт, как социальный институт, как профессиональную служебную деятельность, т.е. для системы управления государственной службой характерна многообъектность. Этим достигается целенаправленность, точность и конкретность управления этим важным институтом.
Система управления государственной службой России во взаимодействии ее уровневых, видовых и объектных элементов нацелена на достижение максимального эффекта управляющего воздействия органов управления на государственную службу в целях повышения качества ее построения и функционирования.
Управление государственной службой должны осуществлять специальные органы управления государственной службой (органы по вопросам государственной службы).
Органы управления государственной службой — это специальные государственные структуры (органы или подразделения государственных органов), в компетенцию которых входит обеспечение развития и функционирования государственной службы.
Государственный орган по управлению государственной службой должен: координировать функционирование государственной службы по ее уровням и видам, осуществлять общее руководство разработкой и реализацией законодательства о государственной службе, направлять деятельность кадровых служб государственных органов, организовывать прохождение государственной службы, упорядочивать иерархию должностей государственной службы, распределять бюджетные средства по видам государственной службы, организовывать профессиональное обучение кадров, контролировать вопросы социального и материально-финансового обеспечения служащих и членов их семей.
Первоначально, согласно Федеральному закону № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», система органов управления государственной службой России имела трехуровневый характер:
- федеральный уровень, представленный федеральным органом управления государственной службой;
- уровень субъектов РФ, представленный органами по вопросам государственной службы субъектов РФ;
- уровень государственного органа где функции управления государственной службой выполняли кадровые службы.
Данный подход был подтвержден в гл. 13 Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г.
Однако Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ внес в этот вопрос коррективы, определив два уровня управления государственной службой: федеральный и субъектов РФ, что соответствует законодательному разделению государственной власти в Российской Федерации.