Субъекты и объекты управления
Социальное управление включает обязательные субъектно-объектные отношения.
Для современной России характерны многообъектность и разнообъектность управления государственной службой. В этом особенность сегодняшней ситуации. В советскую эпоху, наоборот, был один субъект управления аппаратом государственных и партийных органов — КПСС и один объект управления — партийно-советский аппарат. КПСС как правящая партия, проводя свою классовую кадровую политику, монопольно руководила административной ветвью государственной власти, которая в то время не называлась государственной службой. Руководство советским партийным аппаратом являлось главным условием сохранения и упрочения власти в стране.
В новых условиях субъектами управления государственной службой Российской Федерации являются (сверху вниз): народ, государство, государственные органы, государственно-политическая и государственно-административная элита, линейные руководители структурных подразделений государственных органов. Каждому субъекту управления соответствует свой предмет ведения и объект на государственной службе. Народ, будучи согласно Конституции РФ (ст. 3) носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, является, хотя и в значительной мере декларативно, первосубъектом управления государственной службой. Реальным управляющим своей государственной службой является государство — главный субъект управления административной властью в стране.
Общим объектом управления является государственная служба как, во-первых, профессиональная служебная деятельность государственных служащих, как правовой, социальный и организационный институт и как публично-правовое отношение между государством и служащими. В данном случае эти грани государственной службы суть конкретные объекты управления.
В учебной литературе часто допускаются крайности: либо анализируется управление профессиональной деятельностью служащих в отрыве от других сторон государственной службы, либо наоборот. Учет всех сторон государственной службы как объекта управления позволяет более четко определить задачи и функции управляющих органов государственной службы, а также средства и методы управления государственной службой и служащими.
Субъект управления государственной службой как профессиональной служебной деятельностью. Это руководители государственных органов (представители нанимателя) и другие должностные лица в соответствии с иерархией государственных должностей (линейные руководители). Для управления профессиональной деятельностью служащих должностные лица наделяются соответствующими организационно-распорядительными функциями, властными полномочиями, правом совершать юридические действия. Управлением государственной службой как профессиональной деятельностью занимаются органы государственной власти, их руководители, работники кадровых служб. Эта работа направлена на организацию нормальной работы служащих, на качественное выполнение задач, стоящих перед государственным органом.
Управление персоналом государственных органов является преимущественно внутриорганизационным процессом в системе управления государственной службой. Управление профессиональной деятельностью охватывает широкий круг проблем, решение многих практических задач: профессиональный отбор и наем на службу, расстановку кадров, планирование и реализацию карьеры, зачисление в резерв, оценку профессиональных и деловых качеств работников, профессиональное обучение кадров, стимулирование эффективности служебной деятельности и т.п.
Наряду с этим в управление профессиональной деятельностью входят такие текущие вопросы: планирование работы государственных служащих, постановка задач, организация их труда, регулирование и координирование работы, финансовое, материально- техническое, информационное обеспечение, контроль, соблюдение служебного распорядка, поддержание служебной дисциплины и т.д.
Субъект у правления государственной службой как правовым институтом. Это прежде всего законодательные органы государственной власти: Федеральное Собрание Российской Федерации и региональные законодательные собрания. Наряду с этим определенные правовые функции как субъекта управления выполняют исполнительные и судебные органы власти. В Администрации Президента РФ, федеральных министерствах и ведомствах, имеющих право выступать с законотворческой инициативой, разрабатываются законопроекты о государственной службе, которые затем направляются в парламент. В президентской Администрации разрабатываются проекты указов и распоряжений Президента РФ, утверждаемые им. Правительство России принимает постановления, федеральные министерства и ведомства — свои нормативные правовые акты, касающиеся государственной службы и управления ею.
В законодательной ветви власти депутаты принимают нормативные правовые акты, касающиеся государственной службы, а гражданские служащие в аппаратах решают задачи экспертного, информационного, интеллектуального и иного обеспечения законодательного процесса. Исполнительная власть претворяет принятые законы в жизнь. Судебная власть и прокуратура выполняют правоохранительные функции; на основе Уголовного, Административного, Гражданского, Трудового кодексов защищают правопорядок в сфере государственной службы.
В ходе управления государственной службой как правовым институтом особое внимание должно уделяться соблюдению законности, искоренению таких противоправных явлений, как коррупция, злоупотребление служебным положением, предательство интересов государственной службы, которые влекут за собой по отношению к государственным служащим не только дисциплинарную, но и уголовную ответственность.
Субъект управления государственной службой как социальным институтом. Управление в этом аспекте означает решение федеральными и региональными органами власти таких задач, как обеспечение принципа равного доступа граждан к государственной службе, создание нормальных условий работы, отдыха и оплаты служебной деятельности государственных служащих, повышение уровня их профессионального образования, правовой и социальной защиты — всего того, что называется социальной сферой. Корпус государственных служащих — это отдельная и большая социальная группа граждан России, имеющая свои корпоративные интересы.
Субъектами управления государственной службой как социальным институтом в западных странах являются специальные министерства и ведомства. В нашей стране ввиду отсутствия таковых субъектами являются различные государственные органы и их структурные подразделения.
Так, законодательные органы власти (Государственная Дума, законодательные собрания субъектов РФ) определяют в государственном, региональных бюджетах отдельной строкой расходы на государственное управление и государственную службу, в том числе на материальное содержание и социальную поддержку государственных служащих. Исполнительные органы (Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, администрации субъектов РФ) реализуют эти бюджетные деньги на практике, обеспечивая социальные права и гарантии государственных служащих. Управление государственной службой как социальным институтом осуществляло Министерство труда и социального развития РФ, а теперь этим вопросом должна заниматься Федеральная служба по труду и занятости, подведомственная Министерству здравоохранения и социального развития РФ.
Субъект управления государственной службой как организационным институтом. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации это специальные федеральные и региональные органы по вопросам государственной службы. Эти органы должны непосредственно организовывать, координировать и направлять систему управления государственной службой.
В 1995 г. на основании Федерального закона № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. и указа Президента РФ от 1 декабря 1995 г. № 1208 был образован первый в своем роде межведомственный федеральный орган управления государственной службой страны — Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Но он, к сожалению, по ряду объективных и субъективных причин оказался неработоспособным и 1 февраля 2005 г. был упразднен. В ходе проводимой административной реформы и реформы государственной службы в 2004 г. в соответствии с указом Президента РФ № 490 от 6 апреля 2004 г. в Российской Федерации была образована новая структура — Управление Президента РФ по вопросам государственной службы как самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ. Но, судя по полномочиям данного Управления, оно не предназначено для управления всей системой государственной службы страны.
Субъект управления государственной службой как публично-правовыми отношениями между государствам и служащим. В данном случае субъектом являются руководители государственных органов (представители нанимателя), кадровые службы государственных органов, а также судебные органы, профсоюзы, которые регулируют отношения между работодателем — государством и наемными работниками — государственными служащими, определяя их взаимные права и обязанности. В рамках государственных органов должны действовать установленные законодательством комиссии по урегулированию конфликтов интересов и комиссии по служебным спорам. Важную роль здесь должны играть профсоюзы, которые призваны снимать и разрешать конфликтные ситуации, не доводя их до суда. В крайнем случае, все спорные и конфликтные ситуации между руководством государственного органа и государственным служащим по поводу служебно-трудовых отношений рассматриваются в суде.