Концептуальные основы управления государственной службой

Эта проблема ввиду ее актуальности, практической значимости и новизны уже давно является предметом внимания ученых и практиков администрирования. Степень научной разработанности темы характеризуется рядом научных статей и журнальных публикаций, затрагивающих данную проблематику.

В октябре 2003 г. в Российской академии государственной службы при Президенте РФ прошел научно-практический семинар, специально посвященный вопросам управления государственной службой и перспективам ее развития¹Управление государственной службой Российской Федерации: Материалы науч.-практ. семинара / Под ред. А.И. Турчинова. М.: РАГС. 2004.. Пик научных дискуссий о состоянии и перспективах развития системы управления государственной службой в России пришелся на начало 2004 г., когда разрабатывался проект федерального закона о государственной гражданской службе. Сегодня, с выходом Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», данная проблема приобрела новое звучание.

Термин «управление» является ключевым в исследовании темы. В современной практике управление часто отождествляется с англоязычным словом «менеджмент». Однако этот термин вряд ли может быть применим к государственному управлению и к управлению государственной службой, поскольку он имеет социально- экономическую природу.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно.

Впервые системное определение управления дал видный французский ученый и администратор Анри Файоль (1841—1925), который в течение 30 лет руководил крупной французской горнодобывающей компанией Comambault. Будучи на грани банкротства, компания благодаря усилиям А. Файоля стала не только рентабельной, но и процветающей. Обобщая опыт руководства, он создал теорию администрирования.

В книге «Общее и промышленное управление», вышедшей в 1916 г.. А. Файоль сформулировал пять основных функций или процессов управления, которые до сих пор с успехом используются в управлении организациями и коллективами: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать». Главное в процессе управления человеческим коллективом, как считал автор, — это планирование, организация, подбор и расстановка кадров, руководство, мотивация и контроль.

Управление — внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации. Оно по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития.

Поэтому в целом управление представляет собой сознательное, организующее и регулирующее воздействие субъекта (людей) на объект (общественную жизнедеятельность) как непосредственно (самоуправление), так и через специально созданные структуры (государство и его органы, партии, общественные организации) в целях достижения определенного результата.

Следует разделять понятия «государственное управление», «управление государственной службой», управление персоналом государственной службы», поскольку, хотя все они родственны, каждое имеет свою специфику, свою предметную область. Это разноуровневые научные понятия и социальные явления.

Управление государственной службой существует везде, где существует государство, независимо от политического режима. Оно осуществлялось и в условиях императорской России (Инспекторский департамент), и в советскую эпоху (организационные отделы партийных комитетов), осуществляется оно и сегодня.

В законодательной базе нет определения понятия «управление государственной службой». В научной и учебной литературе по вопросам государственной службы также не содержится однозначного ответа на вопрос, что представляет собой управление государственной службой и какова сущность этого процесса. Необходимость в таком определении очевидна, поскольку если рассматривать государственную службу как объект управления, то должен существовать и субъект управления — органы управления этой службой.

Основываясь на имеющемся исследовательском и эмпирическом материале, можно дать следующее определение:

упрощение государственной службой — это сознательное и целенаправленное регулирующее воздействие государства на государственную службу как систему в целях качественной реализации ее функций и задач.

Речь идет прежде всего о проведении единой государственной политики в сфере деятельности государственного аппарата и работы с его персоналом, о формировании системы, обеспечивающей создание, сохранение и совершенствование структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности государственных служащих.

Управление государственной службой можно рассматривать с двух сторон:

как практическую деятельность специально созданных государственных органов и соответствующих должностных лиц по выработке и реализации основных направлений реформирования и развития системы государственной службы;
как функцию государственных органов, которая осуществляется в определенных организационно-правовых формах и реализуется специально созданными органами и их структурными подразделениями.

Деятельность руководителей государственных органов, их структурных подразделений и служб по управлению персоналом государственной службы вряд ли можно рассматривать в качестве управления самой государственной службой. Это не управление государственной службой, а управление ее персоналом, и оно рассматривается в специальном курсе «Управление персоналом государственной службы». Они имеют разные предметы и объекты воздействия — в первом случае институт государственной службы, во втором — его персонал.

Основным смыслом управления (регулирования) государственной службой является утверждение ее в качестве правового, организационного и социального института, предназначенного для реализации политики и законов государства, защиты прав и свобод граждан. Иными словами, все, что относится к организации и функционированию государственной службы, составляет предмет, т.е. содержание управления государственной службой: учреждение должностей государственной службы и определение их статуса; установление классных чинов, воинских и специальных званий и порядка их присвоения; определение норм и правил прохождения государственной службы; решение задач по формированию кадрового состава государственных органов; проведение кадровых и организационно-штатных мероприятий.

Исходя из сказанного, можно сформулировать цели управления государственной службой. Стратегическая цель управляющей системы любого государства состоит в обеспечении эффективности государственной службы как механизма государственного управления, претворяющего в жизнь задачи и функции государства. Исходя из того что современная Россия — федеративное государство, важнейшей целью управления государственной службой является обеспечение единства государственной службы (а значит, и государственной власти) по ее уровням и видам. Согласно Конституции РФ Россия есть демократическое, правовое государство, одна из главных целей управления государственной службой — обеспечение взаимодействия государства и структур гражданского общества.

Анализ действующего законодательства, теории и практики организации и функционирования государственной службы показывает, что основными задачами системы управления государственной службой Российской Федерации являются:

координация деятельности государственных органов при прохождении служащими государственной службы;
общее руководство развитием нормативно-правовой базы государственной службы;
общее руководство и контроль государственной кадровой политики в сфере государственной службы;
формирование кадрового резерва и его рациональное использование для замещения должностей государственной службы;
упорядочение организационной структуры государственной службы (департаментализация);
оптимизация численного состава корпуса государственных служащих;
правовая и социальная защита государственных служащих, финансирование государственной службы;
комплексная оценка персонала государственной службы;
профессиональное развитие государственных служащих;
вневедомственный контроль за соблюдением в органах государственной власти законодательства о государственной службе;
ведение Сводного реестра должностей государственной службы и Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации.

Исходя из содержания, целей и задач государственной службы, представляется возможным определить ее функции. Проблема определения и классификации функций управления — наиболее сложная.

Функции управления можно подразделить на две группы: основные, т.е. универсальные, пригодные для любого процесса управления, и специфические, конкретные функции, характерные для отдельных элементов управляющих систем.

К основным, универсальным функциям управления в первую очередь следует отнести: планирующую, регулирующую, распорядительную, нормативно-правовую, организационную, кадровую, контрольную, финансовую, социальную, воспитательную функции. Эти функции в полной мере относятся к процессам управления государственной службой и реализуются в них.

Специфические функции управления государственной службой являются своего рода рабочим инструментарием осуществления основных функций. Они менее консервативны по сравнению с универсальными и более подвижны. С изменением политических условий, места и роли государства и государственной службы в обществе функции управляющей системы расширяются или сужаются в зависимости от общественных потребностей и возможностей государства.

В содержании управления государственной службой, на наш взгляд, в первую очередь реализуются следующие специфические функции:

прогнозирование — управляющая система должна своевременно определять и знать потребности государственной службы в организационном, кадровом, нормативно-правовом, финансово- экономическом и другом обеспечении;
координирования, заключающаяся в том, чтобы согласовывать и координировать деятельность государственных органов и их аппаратов по уровням, видам государственной службы и по ветвям государственной власти;
административная, обеспечивающая соответствие деятельности государственных органов и должностных лиц по управлению государственной службой и ее персоналом действующему законодательству и обеспечивающая необходимый уровень распорядительства в структуре государственной службы;
социально-стимулирующая, или функция мотивации, которая обеспечивает условия, повышающие социальный статус государственной службы и государственных служащих, побуждающие корпус государственных служащих действовать более добросовестно и производительно;
материальные и моральные методы воздействия;
информационно-аналитическая, обеспечивающая использование современной информационной базы и аналитических материалов в управлении государственной службой и ее персоналом.

В условиях продолжающейся реформы государственной службы России происходят развитие и обогащение управленческих функций органов государственной власти, в том числе в сфере управление государственной службой.

Основные принципы управления административной властью. Общие принципы управления сформулировал уже упоминаемый Анри Файоль, назвав в качестве таковых: разделение труда, власть. дисциплину, единство командования и руководства, централизацию, иерархию, справедливость, постоянство персонала и т.п. Он писал: «Без принципов мы во тьме... Принцип — это маяк, помогающий ориентироваться: служить он может только тем, кто знает путь в порт»¹Файоль А. Общее и промышленное украшение. М., 1990. С. 78.. Действительно, принципы управления — это исходные идеи, отправные положения организации управленческой деятельности.

К основным принципам управления государственной службой современной России следует отнести:

законность, т.е. верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами в правовом регулировании государственной службы;
федерализм, т.е. единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной государственной службой и государственной гражданской службой субъектов РФ;
демократизм, заключающийся в разделении ветвей государственной власти и функционирующих в них ветвей государственной службы, а также в признании прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью;
системность управления государственной службой, поскольку государственная служба и управление ею — это системы и система управления государственной службой входит в систему государственной службы как часть в целое;
равный доступ граждан к государственной службе;
стабильность кадров государственной службы;
единство требований, предъявляемых к государственной службе и государственным служащим; правовых, организационных, финансово-экономических основ государственной службы России; адекватность по ее уровням, видам и ветвям; идентичность квалификационных требований равноуровневым должностям государственной службы;
гласность управления государственной службой, открытость как для рядовых государственных служащих, так и для гражданского общества.

Опыт организации управления государственной службой в демократических странах показывает, что при построении системы управления государственной службой необходимо обязательно опираться на эти принципы. Принципы, как и функции, динамичны. Они могут видоизменяться и дополняться в зависимости от конкретных социально-политических условий.

Основы управления. Конституционно-правовая основа укрепления государственной службы закреплена в нормативных правовых актах государства, и главным образом в Конституции РФ, принятой в 1993 г.

В статье 32 (п. 1) Конституции РФ сказано, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. И далее: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе» (п. 4). Конституционный принцип равного доступа к государственной службе реализуется посредством процедуры конкурса граждан по критериям квалификации и профессиональных качеств. Статья 80 (п. 2) обязывает Президента РФ обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, т.е. обязывает, по сути, обеспечивать управляемость всей системы государственной службы России. Из этой конституционной нормы следует, что Президент РФ является главным субъектом управления государственной службой страны.

Основными нормативно-правовыми актами, непосредственно регламентирующими вопросы управления государственной службой, являются федеральные законы:

«О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г., гл. 3 «Система управления государственной службой», в которой даны уровни, цели и задачи системы управления административной властью;
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г., где имеются ссылки на федеральный государственный орган по управлению государственной службой, который в перспективе будет создан.

Изданы также указы Президента РФ, в частности № 400 от 25 марта 2004 г. «Об Администрации Президента Российской Федерации» и № 727 от 8 июня 2004 г. «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы», учредившие новое структурное подразделение, занимающееся вопросами управления государственной службой Российской Федерации. В указе Президента РФ «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»» от 10 марта 2009 г. № 261 в качестве одной задач поставлено создание системы управления государственной службой.

Социально-политической основой управления государственной службой являются государство, государственная власть и гражданское общество. Российская Федерация — это демократическое, федеративное, правовое, социальное, светское государство (Конституция РФ, ст. 1, 3, 7, 13). Именно на этих базовых конституционных принципах должно строиться в России управление государственной службой. Народ, согласно Конституции РФ, является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации (ст. 3, п. 1). В действительности народ не может управлять государственной службой, как и государством в целом. Народ делегирует свои полномочия по управлению государственной службой государству.

Экономическую основу управления государственной службой в современной России составляют существующие в обществе производственные отношения, т.е. отношения между людьми в процессе производства, распределения и потребления материальных благ. Современные производственные отношения базируются на плюрализме форм собственности и рыночных отношениях. В Конституции РФ по этому поводу говорится: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ст. 8). Исходя из этого экономической основой системы управления государственной службой РФ, как и государственной службы в целом, является рыночная экономика, регулируемая в рамках действующего законодательства государством.

Субъекты и объекты управления ⇒