Правовые и организационные основы прохождения государственной службы Российской Федерации

Институт прохождения государственной службы Российской Федерации устанавливается законодательством РФ о государственной службе — федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, иными нормативными правовыми актами. Прохождение государственной гражданской службы регулируется Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ, указами Президента РФ о Реестре, конкурсе, аттестации гражданских служащих и т.п. Порядок прохождения государственной военной и правоохранительной службы устанавливается специальными федеральными нормативными правовыми актами.

Первая попытка дать правовое определение сущности, содержания и порядка прохождения государственной службы в Российской Федерации была предпринята в 1995 г. в Федеральном законе № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», который сейчас не действует. Глава 4 данного правового акта определила условия поступления граждан на государственную службу, порядок проведения конкурса испытания и аттестации государственного служащего, основания для прекращения государственной службы. Законодатель, не дав правового определения понятия и содержания прохождения государственной службы работниками госаппарата установил лишь общие подходы к данному процессу.

В главах 8 и 9 Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации 2001 г. было дано правовое толкование таким проблемам, как поступление граждан России на государственную службу и собственно прохождение государственной службы. Было заявлено о переходе от поступления на государственную службу в порядке назначения к приему по конкурсу. Поступление граждан России на государственную службу должно осуществляться на условиях состязательности и равенства требований, предъявляемых к участникам конкурса. Была дана достаточно детальная характеристика содержания, порядка и основных условий прохождения государственной службы Российской Федерации, а также характеристика служебного контракта.

Действующее законодательство РФ о государственной службе (федеральные законы № 58-ФЗ и 79-ФЗ) в соответствии с положениями Концепции регламентирует процесс прохождения государственной службы следующим образом.

Прохождение службы начинается с приема (поступления) граждан на государственную службу, который представляет собой систему политических, правовых и организационных мер, принимаемых государственными органами в целях привлечения к государственной службе работников, имеющих знания, навыки и умения, необходимые для исполнения должностных полномочий, задач и функций государственной службы.

Прием на государственную службу означает приобретение государственным служащим особого правового статуса, т.е. особых прав и обязанностей, гарантий и ответственности. Он осуществляется с помощью конкурса назначения, испытания, подписания служебного контракта. В ходе приема обычно обнаруживается противоречие между конституционным правом равного доступа граждан к государственной службе и высокими требованиями к государственным служащим.

Принимает на государственную службу представитель нанимателя — руководитель государственного органа либо представитель указанного руководителя, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ, т.е. наниматель служащего — государство. Это означает, что государственный служащий служит не своему государственному органу или руководителю, а государству.

Представители нанимателя (руководители государственного органа) осуществляют свои функции по приему граждан на государственную службу самостоятельно, поскольку наделены для этого необходимыми полномочиями.

Гражданин, поступающий на гражданскую службу, предъявляет представителю нанимателя документы:

заявление с просьбой о приеме на гражданскую службу и замещении конкретной должности;
собственноручно заполненную и подписанную анкету;
паспорт;
трудовую книжку;
страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования;
свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе;
документы воинского учета;
документ об образовании;
сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Поступление на государственную службу нормативно определяется ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и ст. 21 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Эти правовые акты устанавливают общие условия поступления на государственную службу или требования к поступающим на государственную службу.

Условия поступления — это юридические факты, при наличии которых могут возникнуть государственно-служебные отношения между государством и гражданином. На государственную службу России вправе поступать граждане Российской Федерации, владеющие государственным языком Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, соответствующие квалификационным требованиям, по служебному контракту.

Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. Так. Законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплено, что поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса с оценкой профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы¹Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Ст. 21, 22..

Гражданство Российской Федерации предусматривает следующее. Право поступать на государственную службу имеют только граждане РФ. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в России. Это очевидно — административная власть в стране не может быть передана иностранцам. Вместе с тем в ноябре 2003 г. в Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» была введена ст. 18.1, на основании которой в России может быть предусмотрено поступление иностранных граждан на военную службу по контракту. Речь идет только о гражданах бывшего СССР, которые теперь являются для россиян иностранцами, но которые хотели бы служить в Российской армии с последующим получением российского гражданства

Не могут быть приняты на гражданскую службу и граждане России, имеющие двойное гражданство. Но, если у Российской Федерации есть международный договор с каким-либо государством, оговаривающий данный момент, то в этом случае человек с двойным гражданством может быть принят на государственную службу России. Но таких договоров немного.

Владение государственным языком — обязательное условие поступления на все виды государственной службы России. Согласно Конституции РФ государственный язык Российской Федерации на всей ее территории — русский. Значит, каждый федеральный государственный служащий и государственный служащий субъекта Федерации обязаны свободно владеть этим языком. Владение государственным языком означает определенный уровень знания языка. Однако, к сожалению, единые стандарты для проведения экзамена на знание русского языка при приеме на государственную службу отсутствуют, да и такой экзамен не проводится.

Возраст от 18 лет — следующее обязательное условие поступления на государственную службу. В отличие от Трудового кодекса РФ, допускающего прием на работу с 16 лет, а в определенных случаях — с 14 лет, право поступления на государственную службу гражданин получает с 18 лет. Это обусловлено спецификой служебной деятельности, более высокой ответственностью государственного служащего за выполнение установленных задач и функций и дополнительными требованиями, предъявляемыми к государственным служащим.

При поступлении на государственную службу должно обязательно определяться соответствие граждан квалификационным требованиям, которые установлены действующим законодательством. В число общих требований входят: требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Для каждой категории и группы должностей государственной гражданской службы РФ устанавливаются дополнительные квалификационные требования.

Служебный контракт представляет собой соглашение между представителем нанимателя (государственным органом) и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении конкретной должности гражданской службы.

Понятие и порядок заключения служебного контракта рассматриваются в гл. 5 и 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы; замещения определенной должности этой службы; своевременно и в полном объеме получение служащим денежное содержание, а также государственные социальные льготы.

Гражданин, поступающий на гражданскую службу, обязуется исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Существенными условиями служебного контракта являются:

наименование замещаемой должности гражданской службы;
дата начала исполнения должностных обязанностей;
права и обязанности гражданского служащего в соответствии с должностным регламентом;
права и обязанности представителя нанимателя;
условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы;
режим служебного времени и времени отдыха;
условия оплаты труда;
виды и условия медицинского и социального страхования.

Подписание служебного контракта — неотъемлемое условие поступления на государственную службу. Контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. В служебном контракте предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязательств.

Служебный контракт бывает двух видов: на неопределенный срок и срочный. Срочный служебный контракт (от одного до пяти лет) заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности или условий прохождения службы.

Срочный служебный контракт заключается в случае:

замещения отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», а также должностей категории «помощники (советники)»;
замещения должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым по закону сохраняется должность гражданской службы;
замещения должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор на обучение в образовательном учреждении с обязательством последующего прохождения гражданской службы;
замещения должности в дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ за пределами территории России;
замещения должности в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций;
замещения временной должности гражданской службы;
достижения гражданским служащим, замещавшим должность на основании бессрочного служебного контракта, возраста 60 лет (его служебный контракт перезаключается на срочный срок от одного года до пяти лет).

С гражданскими служащими категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» заключается служебный контракт на неопределенный срок. Это «карьерные» служащие, осуществляющие свою служебную деятельность на условиях пожизненного найма.

Вызывают интерес мотивы поступления на государственную гражданскую службу. В иерархи предпочтений федеральные государственные служащие поставили на первое место такой мотив, как гарантия постоянной работы, стабильного положения (44,7%), а далее по убывающей: желание принести пользу обществу и государству (36,0%), стремление реализовать себя, свои профессиональные качества (33.4%), обеспечить служебную карьеру, служебный рост (21,9%), желание получить связи с «нужными» людьми (17,6%), стремление занять престижное место в обществе (17,0%), желание повысить свое материальное благосостояние (16,1%), стремление заработать высокую государственную пенсию (10,0%), не было иного выбора (7,2%). Эти данные были получены при опросах в 2000 г., но и сегодня ситуация мало изменилась.

Действующим законодательством определены основные моменты собственно прохождения государственной службы, т.е. пребывания на ней. Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ устанавливает, что прохождение государственной службы включает в себя:

назначение на должность;
присвоение классного чина, воинского и специального звания, дипломатического ранга;
аттестацию, квалификационный экзамен;
другие обстоятельства в соответствии с действующим законодательством РФ.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ включает в понятие «прохождение гражданской службы»: должностной регламент, аттестацию гражданских служащих и квалификационный экзамен. На наш взгляд, такой подход обедняет гораздо более емкое содержание понятия «прохождение государственной службы». Более широко и предметно процесс прохождения государственной службы представлен в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации 2001 г.

В этом документе говорится, что прохождение государственной службы содержит следующие элементы:

назначение на должность государственной службы;
исполнение должностных (служебных) обязанностей;
конкурсное замещение вакантной должности государственной службы либо включение в кадровый резерв;
должностной и профессиональный рост;
обновление или ротация кадров;
оценку соответствия государственного служащего занимаемой должности (аттестация, квалификационный экзамен);
освобождение от должности государственной службы;
увольнение с государственной службы;
иные обстоятельства прохождения государственной службы.

Ключевым моментом в прохождении государственной службы являются отбор и назначение служащего в соответствии с результатами конкурса (там, где он должен проводиться) на новые должности государственной службы, т.е. продвижение по службе. Замещение новой вакантной должности государственной службы и поступление на государственную службу — это разные процедуры и кадровые технологии. Их объединяет то, что в обоих случаях происходит конкурс.

Степень удовлетворения государственной гражданской службой показывают данные социологического опроса, проведенного в одном из федеральных государственных органов. Полностью удовлетворены — заявили 17% гражданских служащих, скорее удовлетворены, чем не удовлетворены. — 54, скорее не удовлетворены — 17, не удовлетворены — 5% служащих²Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в Российской Федерации. С. 36—37.. Сейчас существует устойчивая тенденция увеличения числа тех лиц, кто вполне удовлетворен государственной гражданской службой, особенно в Москве.

Одним из важных элементов (этапов) прохождения государственной службы является ее прекращение; законом установлены основания и порядок прекращения служащим государственно-служебных отношений. Уход с государственной службы может осуществляться в двух формах: увольнения и отставки. Разница заключается в том, что, будучи уволенным, служащий находится в запасе, в кадровом резерве, а отставка — это полный и безвозвратный уход. Это характерно для военной службы. Институт отставки на гражданской службе пока еще не отрегулирован.

Инициаторами увольнения могут быть либо государственный орган, либо сам служащий. Увольнение по инициативе руководителя государственного органа осуществляется в случаях достижения определенного возраста прекращения гражданства РФ, несоблюдения обязанностей и ограничений для государственных служащих, разглашения государственной тайны. К увольнению и отставке побуждают возраст, выслуга лет, сокращение занимаемой должности, увольнение в резерв, а также несогласие служащего с решениями государственного органа.

Основания прекращения государственной службы, в том числе основания увольнения в запас или в отставку государственного служащего, устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы. По действующему законодательству замещение должности гражданской службы гражданским служащим по достижении им возраста 65 лет — предельного возраста пребывания на гражданской службе — не допускается¹Федеральный закон № 79-ФЗ.. Далее с согласия гражданина и по решению представителя нанимателя с ним может быть заключен срочный трудовой договор на замещение в этом государственном органе должности, не являющейся должностью гражданской службы.

Установление возрастного критерия для поступления на гражданскую службу и нахождения на ней не является ущемлением прав людей солидного возраста и не противоречит конституционной норме о равном доступе граждан к государственной службе.

На сегодняшний день федеральным законодательством предусмотрены определенные основания прекращения отношений государственной службы: добровольное увольнение государственного служащего со службы по собственному желанию; по выслуге лет, в случае, когда нет предельного возраста; по достижении предельного возраста в связи с уходом на государственную пенсию; увольнение служащего с государственной службы по инициативе государственного органа в соответствии с законодательством о государственной службе. Следует иметь в виду, что освобождение от должности государственной службы не всегда означает его увольнение или отставку со службы. Но увольнение с государственной службы всегда означает прекращение действия служебного контракта.

Статья 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ довольно четко определяет общие основания прекращения служебного контракта, освобождения служащего от занимаемой должности и увольнения с гражданской службы:

обоюдное соглашение сторон служебного контракта;
истечение срока действия срочного служебного контракта

расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего;
расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя;
перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;
отказ гражданского служащего от предложений для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной подготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы;
отказ гражданского служащего от предложений для замещения существенных условий служебного контракта;
отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением;
отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;
выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации;
несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных федеральными законами;
нарушение запретов, связанных с гражданской службой;
отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.

Наряду с этим если по результатам аттестации аттестационная комиссия принимает решение, что гражданский служащий не соответствует замещаемой должности гражданской службы, то этот служащий переводится на другую (низшую) должность гражданской службы или ему предоставляется возможность профессиональной переподготовки либо повышения квалификации. При отказе гражданского служащего от предложений для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной подготовки либо повышения квалификации руководитель вправе освободить его от замещаемой должности и увалить с гражданской службы.

В любом случае государственный служащий при его увольнении имеет право обжаловать факт прекращения государственной службы в суде.

Интересен «закон ухода со службы», или «закон пенсионера», в формулировке английского ученого и литератора С. Паркинса, сделанной им еще в начале прошлого века. Его «закон пенсионера» требует, во-первых, при исчислении пенсионного возраста исходить из возраста не того человека, о чьей отставке идет речь, а его преемника, во-вторых, удаляться от дел постепенно, уменьшая объем работ за год-два до ухода и после увольнения обязательно иметь про запас какое-нибудь занятие на несколько лет вперед²Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. М., 1995..

Организация прохождения государственной службы ⇒