Основы государственной службы и кадровой политики

Кадровая политика в сфере государственной службы в США

Вопросы кадровой политики в сфере государственной службы находятся в компетенции президента, специальных структурных подразделений, а также министров и кадровых служб министерств. Прежде всего, это Федеральное управление кадров и Совет высших руководителей.

Специальными органами по управлению государственной службой США являются Управление по делам государственной службы. Совет по вопросам защиты системы заслуг.

Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом с согласия Сената на четыре года. Совет по вопросам защиты системы заслуг состоит из трех членов, назначаемых президентом с согласия Сената на семь лет. Совет рассматривает жалобы и принимает решения по трудовым спорам и по вопросам системы заслуг в организациях государственной службы США, проводит специальные расследования и докладывает президенту и Конгрессу о необходимых мерах. При этом решения Совета обязательны к выполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими. Федеральное управление кадров ведает вопросами координации отбора кадров и управления персоналом государственной службы.

Государственный аппарат федерального правительства США насчитывает 2.8 млн. служащих, работающих в министерствах, независимых агентствах и службах Исполнительного управления президента. Основой организации гражданской службы является классификация должностей, охватывающая все должности в госаппарате, безотносительно их ведомственной принадлежности. В США должности в госаппарате разделены на политические должности и профессиональных чиновников. Верхние ступени должностной иерархии в госаппарате заполняются путем политических назначений. Именно эта категория политических назначенцев практически определяет общее направление деятельности и проводит политический курс и влияние правящей партии в системе государственного аппарата

В США существует примерно 600 должностей, установленных законом, кандидаты на которые подбираются президентом и его аппаратом и персонально утверждаются Конгрессом.

«Политические должности» имеют три уровня:

I уровень: министры;

II уровень: первые заместители министров и руководители крупнейших агентств;

III уровень: руководители агентств, самостоятельных управлений, федеральных советов и др.

Это высший уровень руководителей. Отбор кандидатов и их назначения на указанные должности осуществляются Управлением кадров президента на основе партийной принадлежности по специальной квоте.

Процедура приема на государственную службу включает: прием личного заявления и проверка анкеты кандидата, проведение собеседования и конкурсного экзамена проверку деловых и профессиональных качеств, проверку благонадежности. Существует обязательный испытательный срок. Конкурсные экзамены проводятся в письменной или устной форме, сами экзаменационные требования согласовываются с Управлением по делам государственной службы. Основными методами проведения экзаменов являются письменные или устные тесты.

Важным условием является гласность — опубликование в СМИ перечня вакансий должностей государственной службы, по которым проводятся экзамены, что формально даст право каждому человеку участвовать в конкурсе. С этой целью допускается выплата компенсаций соискателям, прибывшим из других районов, на конкурсный экзамен.

Лица, успешно выдержавшие конкурсное испытание, назначаются на должность государственной службы условно — находясь на должности, они пребывают в течение обязательного испытательного срока как бы в действующем резерве. Испытательный срок не должен превышать одного года, по истечении которого кандидат-резервист окончательно зачисляется в штат государственного органа.

Продвижение государственных служащих по служебной лестнице и их должностная карьера осуществляются в соответствии с традиционной американской «системой заслуг» (merit sistem). С конца 50-х годов XX в. в сфере государственной службы США проводится политика создания для служащих условий для их более быстрого продвижения по должностной лестнице. С 1959 г. была введена программа повышения чиновников по службе на основе их заслуг, которая определяла основной порядок продвижения чиновников, требовала рассматривать широкий круг кандидатов на вакантные должности, запрещая дискриминацию. При этом многие процедуры оценки деятельности работников были заимствованы из административной практики частного бизнеса.

Сегодня это общегосударственная система набора и продвижения кадров на основе их профессиональных и деловых качеств и заслуг законодательно закреплена Сводом законов США. Принятый в 1978 г. закон о реформе гражданской службы США конкретизировал ее положения, касающиеся работы с кадрами.

Согласно системе заслуг основанием для повышения в должности могут служить такие заслуги, как успешная аттестация, выполнение особого государственного задания, прохождение учебных программ (повышение квалификации), разработанных под руководством Управления государственной службы, и ряд других заслуг.

Система заслуг включает следующие требования (правила), которыми обязаны руководствоваться все должностные лица государственной службы:

1. набор на государственную службу должен проводиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной подготовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности;
2. ко всем служащим и претендентам на занятие должности независимо от их политической принадлежности, расы, вероисповедания, национального происхождения, пола семейного положения, возраста или физических недостатков должно проваляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;
3. за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплаты труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены стимулы и поощрения;
4. все служащие должны отвечать высоким требованиям профессионального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;
5. федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;
6. сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая установленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленным и стандартами;
7. следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такие обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;
8. служащие должны быть защищены от произвола протекционизма или принуждения к реализации партийно-политических целей, и служащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства или воздействия на результаты выборов или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;
9. служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации.

Этот опыт исключительно ценен для российской гражданской службы. Российское законодательство официально назвало систему заслуг как один из принципов формирования кадрового состава гражданской службы. Однако механизм реализации данного принципа в России до сих пор не разработан, не узаконен и не внедрен в жизнь.

При приеме на службу и назначении на должность распространены испытания, направленные на установление профессиональных и личностных качеств служащих. Характерно, что отбор кандидатов на повышение по службе на основе системы заслуг не является обязательным для руководства Главы государственных органов и их структурных подразделений имеют возможности повысить любого сотрудника. Для замещающих высшие административные посты по перечню президента, требующих специальных знаний и опыта, используются другие методы. В этом случае вакансии заполняются по решению специальной отборочной комиссии Федерального управления кадров, не предусматривающей конкурсных экзаменов.

В США очень внимательно следят за соблюдением порядка и правил отбора лиц на государственную службу и их служебного продвижения. В области кадрового менеджмента в рамках системы заслуг используются такие принципы, как объективность опенки персонала, профессионализм, компетентность, инициативность, креативность и др.

Административная теория и практика разработали и внедрили в американский кадровый менеджмент такое понятие, как «запрещенная кадровая полтика».

Свод законов США определяет основные требования к кадровой политике в сфере государственной службы:

• совершать или отказывать в совершении любого другого действия, если совершение или отказ в совершении такого действия нарушают какой-либо закон, правило или постановление, реализующие принципы «системы заслуг» либо непосредственно их касающиеся;
• назначать, нанимать или отстаивать назначение, наем на должность в государственной службе, продвигать или отстаивать продвижение по должности либо повышать или отстаивать повышение в должности любого лица, которое является родственником ответственного должностного лица, если должность замещается в том органе, в котором работает ответственное должностное лицо;
• совершать или отказывать в совершении кадровых действий в отношении любого служащего или кандидата на занятие должности в порядке наказания за публичное оглашение информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует о нарушении какого-либо закона, правила или постановления, либо о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью, о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запрещено законом и если такая информация не должна в соответствии с исполнительным приказом президента оставаться втайне в интересах национальной обороны или ведения международных дел;
• направлять сообщение Специальной комиссии Совета по вопросам защиты системы заслуг или генеральному инспектору, контролирующему деятельность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества;
• совершать или отказывать в совершении действий в отношении служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за реализацию права на обжалование, которое установлено законом, правилом или постановлением;
• проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности за то поведение, которое не оказывает негативного воздействия на деятельность служащего или кандидата на занятие должности либо на деятельность других лиц, при условии, что положения данного пункта не запрещают соответствующему органу принимать во внимание достоверность и обоснованность обвинений служащего или кандидата на занятие должности в совершении ими преступлений по закону любого из штатов, Федерального округа Колумбии или Соединенных Штатов; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества.

Законодательство США (Свод законов) достаточно четко формулирует понятие «запрещенная кадровая практика». Важно то, что характерные признаки запрещенной кадровой политики имеют правовую характеристику.

В кадровой политике и практике ответственные должностные лица не имеют права:

• проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на должность по признаку расы, цвета кожи, вероисповедания, пола или национального происхождения; физических недостатков; семейного положения или политической принадлежности;
• запрашивать или рассматривать любую рекомендацию или заявление, письменное или устное, касающееся любого лица, в отношении которого проводится разбирательство дела по кадровым вопросам, если такая рекомендация или заявление не основаны на личном знакомстве или на документах, представленных заинтересованным лицом, и если они не включают оценку трудовой деятельности лица, его подготовки, способностей или общей квалификации; оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности этого лица;
• принуждать лицо к политической деятельности (включая предоставление каких-либо услуг политического свойства) или совершать действия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за отказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность;
• вводить в заблуждение любое лицо или умышленно чинить ему препятствия в осуществлении им права на участие в конкурсе при найме на службу;
• влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение какой-либо должности с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;
• оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не предусмотренное законом, или применять особые правила или постановления в отношении какого-либо кандидата на занятие должности (включая определение условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу.

Думается, что в кадровой политике Российской Федерации следует также законодательно ввести понятие «запрещенная кадровая политика» и утвердить строгие требования к отбору и продвижению управленческих кадров, основанные на принципах объективности и профессионализма.

В США большое внимание уделяется профессиональному развитию государственных служащих. Первые программы по подготовке государственных служащих США были введены в 1920-е годы по инициативе президента В. Вильсона, когда впервые быта подчеркнута необходимость наличия у чиновников образования или квалификации в области государственного управления.

В США признана необходимость специального образования в области государственного управления по специальностям «Государственное управление», «Государственная политика», «Городское управление». В настоящее время по действующему законодательству квалификация государственных служащих повышается не реже одного раза в 3—4 года. Подготовка государственных служащих проходит на специальных государственных курсах руководящих кадров и в Федеральном административном институте (курсы переподготовки и повышения квалификации ежегодно проходят до 1 млн. человек — треть состава федеральных государственных служащих). Курсы повышения квалификации организованы во всех министерствах и ведомствах. Особое внимание уделяется переподготовке руководящего состава государственных органов.

Главное учебное заведение — Высшая школа администраторов имени Дж. Вашингтона, в структуре которой шесть факультетов- отделений: поведенческие науки и информатика, административное управление, повышение квалификации работников министерств и ведомств, бухгалтерский учет и анализ административно-хозяйственной деятельности, управление здравоохранением, управление районным и городским хозяйством. На этих отделениях обучаются не только работники государственного аппарата США, но и специалисты других стран. При школе имеются курсы для повышения квалификации заместителей министров и государственных секретарей.

Правительство оплачивает расходы на обучение чиновников в американских университетах, школах и на различных курсах. При этом активно используется опыт обучения коммерческих фирм. Многие государственные администраторы обучаются совместно с менеджерами частных компаний. Происходит обмен управленческих кадров между государством и частными структурами.