Кадровая политика на государственной службе во Франции
Ответственность за проведение кадровой политики в области государственной службы несет премьер-министр. Он следит за исполнением положений Статута о государственных служащих. Координацией и выработкой политики занимается Генеральное управление администрации и государственной службы. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей, курирует региональные институты администрации. Национальную школу администрации, формирует кадровый резерв. Полномочиями в области государственной службы обладают соответствующие министры.
Ключевую роль в координации всей политики в области государственной службы и кадровой политики играет Министерство государственной службы, которое является одним из подразделений секретариата премьер-министра.
В данной сфере во Франции существует четыре категории консультативных органов: Высший совет государственной службы, который формируется на паритетной основе из представителей администрации и профсоюзов; паритетные административные комиссии; паритетные технические комиссии; советы по гигиене и охране труда.
Президент назначает на политические посты высшие гражданские и военные должности членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников и др. Правительство ведет кадровую политику в системе государственной службы принимает постановления, касающиеся отбора и расстановки чиновников. разрабатывает особые статуты административных служб. Министры наделены кадровыми полномочиями по руководству вверенной им администрации. Особая роль принадлежит министру финансов и экономики, который осуществляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону прохождения государственной службы.
Важной чертой кадрового состава французской государственной службы является его корпоративность, особенно высших чиновников. Помимо организационно-должностной структуры этот круг людей связывает сознание принадлежности к административной элите государства и долголетние неформальные связи. Принадлежность к высшей элите сохраняется и в том случае, если чиновник переходит на работу в частный сектор. Источниками пополнения государственной элиты являются, прежде всего, Национальная школа администрирования, а также ряд университетов.
Французское законодательство содержит полный перечень правовых оснований, по которым человеку может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; недееспособность; лишение гражданских прав; судимость, исключающая возможность работы в государственных органах; несоответствие требований, предъявляемых Этическим кодексом государственной службы; физическое состояние, препятствующее выполнению функций.
Прием на государственную службу определяется принципом равенства, закрепленным в ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которому все граждане в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям без каких-либо различий. Законодательно запрещается дискриминация при приеме на работу по признакам пола. Предпочтение мужчинам или женщинам отдается только исходя из специфики прохождения того или иного вида службы. Не допускаются также ограничения при приеме по политическим, религиозным или философским основаниям. Однако особые статуты, касающиеся специфики той или иной службы, могут вводить ограничения, которые, как правило, касаются возраста, образования и стажа работы. Так, например, для служащих категории «А» максимальный возраст при найме должен составлять 35 лет, для категорий «В» и «С» - 45 лет.
Важнейшим принципом приема и прохождения государственной службы является конкурс. Существует три основных вида конкурсов: «внешний» — для лиц со стороны, имеющих соответствующие дипломы; «внутренний» — для чиновников, имеющих стаж государственной службы; смешанный, совмещающий два предыдущих. Закон от 13 июля 1983 г. определяет конкурс как способ распределения ограниченного количества должностей на основании экзаменов или проверок.
Конкурс проводит независимый коллегиальный орган — жюри, который классифицирует кандидатов по их заслугам для последующего назначения на должности или в кадровый резерв. Жюри образует государственный орган, обладающий полномочиями назначать на должности. Жюри даст лишь рекомендацию для занятия той или иной должности, окончательное решение принимается органом или руководителем, объявившим конкурс.
Характерно, что лицо, получившее назначение, не приобретает автоматически статус чиновника, а получает должность стажера; лишь по истечении испытательного срока происходит назначение на постоянную службу, т.е., по сути, в течение испытательного срока лицо находится в действующем кадровом резерве. Законность проведения конкурсов контролирует административный судья. Любой участник конкурса может обжаловать его результаты в административном суде.
Принцип конкурсного отбора является основным на французской государственной службе, но не единственным. Возможны внеконкурсные процедуры отбора персонала. Они бывают следующие: по Перечню должностей правительства; из кадрового резерва после проведения профессиональных экзаменов. Декрет от 24 июля 1985 г. определяет перечень высших должностей, назначение на которые производится без конкурса по решению правительства. Это политические должности, они включают в себя должности Генерального секретаря правительства, директора центральной администрации, префекта, посла. Лицо, назначенное по политическим основаниям, не приобретает статуса чиновника, в случае изменения политической ситуации (прихода другого президента и правительства) он покидает свою должность.
Во Франции существует два вида карьеры обычная и исключительная. Определенное различие между обычной карьерой, при которой продвижение по службе касается в равной степени всех лиц, занимающих приблизительно равные позиции, и исключительной, когда происходит индивидуальное продвижение по службе. Оба вида карьеры завершаются при достижении предельного возраста.
Чиновник может быть назначен на любую должность, соответствующую присвоенному ему рангу (чину). Вопрос о назначении принимает администрация государственного органа. Продвижение по службе может заключаться либо в повышении жалованья без изменения должностного статуса, либо в переводе в более высокий ранг (чин). Правила устанавливают среднюю продолжительность времени нахождения в каждом ранге (чине). При этом существенную роль играет оценка деятельности чиновника (аттестация, экзамен).
Исключительная карьера - это ускоренное продвижение по службе. Существует два основных вида функционирования исключительной карьеры. В первом случае руководство администрации создаст для своих служащих исключительные условия, предоставляя им возможность подготовки к экзаменам, резервируя для них определенные должности и проводя специальные экзамены. Во втором случае практикуется прикомандирование служащих: служащий назначается на службу и международные организации, на правительственные должности, избирается в выборный государственный орган или профессиональный союз. При этом за ним сохраняется право на служебное продвижение.
Кроме «активной» государственной службы французское законодательство устанавливает иные состояния государственной службы: прежде всего перевод чиновника в кадровый резерв (а также предоставление в распоряжение, вывод за штат, несение военной или альтернативной службы). Существует официальное понятие «резервирование государственной службы», т.е. карьерное движение чиновника может быть прервано до того, как его служба государству будет завершена. Это может произойти в случае болезни или получения образования и носит название резервирования службы, т.е. перевода в кадровый резерв. Резервирование службы происходил тогда, когда работник временно уходит в частное предпринимательство.
Чиновник находится в кадровом резерве, лишается жалованья, стажа работы, но сохраняет право на восстановление своего наложения в прежнем статусе. Если по истечении срока резервирования он трижды отказался от предложенных должностей государственной службы, то с согласия паритетной административной комиссии он может быть уволен с должности государственной службы. На этот случай существует четко проработанные административные процедуры.
Для пребывания на государственной службе установлены возрастные ограничения. Для карьерных чиновников предельный возраст составляет 60 лет (в исключительных случаях — 58, 62, 63, и 65 лет). Для чиновников, занимающих «особые» должности, предел установлен в 63 года (в исключительных случаях 65, 67, 70 лет). Согласно концепции французской государственной службы карьера чиновника не должна прекращаться до того времени, пока он не получил права на пенсию. Пенсионный фонд чиновничества формируется за счет отчислений из жалованья (7%) и дотаций государства.
Чиновник продвигается по службе на основе оценки профессиональных качеств, которые периодически даются его непосредственным начальником в ходе аттестации по 20-бальной шкале. Руководитель кадровой службы обязан ежегодно сообщать чиновнику оценку служебной деятельности. Последний подписывает аттестационный лист (учетную карточку) и вправе вносить в личное дело свои замечания и объяснения. Вынесенная начальником оценка может быть обжалована чиновником в административном суде.
Сейчас в государственной службе Франции при подборе кадров происходит ориентация на работников, имеющих широкую подготовку, или на тех. кто получит глубокие знания в одной определенной области. Предпочтение чаще отдается подбору чиновников с широкой, в том числе управленческой, подготовкой.
В соответствии с этим каждый чиновник обучается в своем ведомстве, получая необходимый уровень профессиональных знаний. В каждом министерстве имеются курсы повышения квалификации. Особое место в создании высших кадров государственной службы принадлежит Национальной школе администрации, созданной в 1945 г., куда принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж работы не менее пяти лет. После окончания Национальной школы выпускники получают должность государственной службы. Наряду с этим кадры для государственной службы подготавливают университеты, Высшее педагогическое училище и высшие инженерные училища.