Государственная гражданская служба в Великобритании
В отличие от других стран, где в отношении государственной службы применяются понятия «публичная», «общественная» (public) или «государственная» (state) служба, в Великобритании институт государственной службы имеет наименование «гражданская служба» (civil servise).
В законодательно-нормативных актах Великобритании отсутствует четкое определение понятия «государственный служащий». Оно употребляется в широком и узком смысле. В узком смысле слова под государственным служащим понимается лицо, являющееся служащим административного органа государственного управления. К государственным служащим в широком смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственно гражданских служащих, т.е. служащих министерств и ведомств, так и служащих вооруженных сил, полиции, а также публичных корпораций, местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования и т.п. При этом служащих публичного сектора называют, как правило, должностными лицами, служащих министерств гражданскими служащими.
В настоящее время под гражданскими служащими понимаются «слуги Короны», за исключением лиц, занимающих политические или судебные должности, нанятые на службу в гражданском качестве и получающие жалованье непосредственно из средств, выделяемых с разрешения парламента. Понятие «гражданский служащий» не включает министров, которые являются «политическими слугами Короны», служащих вооруженных сил и полиции, принадлежащих к «военным слугам Короны».
Служба местного управления, или муниципальная служба, в Великобритании юридически обособлена от гражданской службы. Платные служащие муниципалитетов, составляющие их административно-управленческий аппарат, рассматриваются формально как слуги муниципалитетов, а не «слуги Короны». Их правовой статус и оплата определяются законодательными актами, издаваемыми в Англии, Уэльсе и Шотландии, а также самими местными органами власти. Муниципальные советы, избираемые на местах, назначают и увольняют своих служащих, разрабатывают условия и правила прохождения службы. Фактически муниципальная служба входит в государственно-публичную службу и составляет одно из ее наиболее крупных звеньев. Полицейские рассматриваются как «независимые держатели государственной должности» и формально находятся в ведении местных советов.
Согласно принятой классификации гражданская служба охватывает так называемую внутреннюю гражданскую службу, возглавляемую секретарем кабинета министров, и дипломатическую внешнюю службу, находящуюся в ведении государственного секретаря (министра) иностранных дел и по делам Содружества Наций.
Все государственные служащие делятся на публичных и гражданских. К публичным относятся служащие публичного сектора, в том числе публичных корпораций, местных органов власти, здравоохранения, школьного образования. Правовой статус каждой из лих категорий определяется отдельными нормативными актами соответствующих министерств и ведомств. Гражданские представляют собой государственных служащих собственно министерств и ведомств. Это лица, входящие в состав внутренней гражданской службы.
Гражданские служащие и свою очередь делятся на две крупные категории: промышленные и непромышленные. К промышленным относятся гражданские служащие, работающие в производственной сфере: торговые и промышленные работники различных предприятий, находящихся в ведении министерств и ведомств. Условия службы этой категории лиц, порядок их зачисления, увольнения, оплаты аналогичны условиям рабочих промышленных производств. Основная численность этой категории служащих (около 3/4) относится к Министерству обороны и в целом имеет тенденцию к сокращению численности.
Непромышленные гражданские служащие — это основная масса чиновников, работающих в министерствах и ведомствах. Непромышленные гражданские служащие делятся на постоянных и временных. К постоянным гражданским служащим относятся лица, зачисленные на службу при наличии специального документа (сертификата) Комиссии по делам гражданской службы, полученного после прохождения отборочного конкурса. Только эта категория служащих имеет право на получение государственной пенсии. Временные гражданские служащие принимаются на работу в упрошенном порядке, без конкурса, на определенный период времени и для выполнения конкретной работы.
По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на следующие категории: высшие руководители (высшие политические и управленческие должности); главные специалисты (специалисты главных управлений); работники исполнительского уровня; административно-обеспечивающий персонал.
Правовое наложение государственных служащих в Великобритании определяется на основании нормативных правовых актов. Государственный служащий имеет право действовать в рамках установленных для него полномочий. Служащий, находящийся на постоянной службе, имеет также право на получение жалованья, компенсаций, пособий и иных социальных выплат, право на отпуск, право на пенсию. При этом служащие, зачисленные на должность на временной основе, не имеют право на пенсию.
Для государственных служащих разработана шкала заработной платы, которая варьируется в зависимости от специфики выполняемой работы и строится на основе гибкой прогрессии исходя из подробной классификации служебной деятельности. Для высших чиновников установлена особая система оплаты. Для всех категорий государственных служащих применяется система фиксированных ежегодных надбавок. Основные нормы об оплате труда разрабатываются Казначейством, которое принимает специальные циркуляры.
Министерства и ведомства вправе издавать и свои собственные правила, регулирующие порядок оплаты отдельных категорий служащих. По вопросу о пенсиях гражданских служащих ежегодно принимается акт парламента, в соответствии с которым на эти цели выделяется определенная сумма денег. Порядок выплаты пенсий различается для отдельных категорий служащих. Пенсионный возраст служащих составляет 60 лет. Чиновник может выйти на пенсию и раньше в случае потери здоровья. В целом право на пенсию в размере одной трети заработной платы у государственных служащих возникает при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.
Существуют также детально проработанные правила относительно широкого круга социальных выплат, включая пособия на медицинские цели, в связи с вступлением в брак, компенсацию в случае увольнения и др. С 1965 г. на служащих распространяется система обязательного государственного страхования. Гражданские служащие имеют право на ежегодный отпуск на 3-6 недель в зависимости от ранга и должности. Служащие имеют ряд льгот, гарантируемых государством. Им гарантируется пожизненная занятость, они освобождены от уплаты взносов в пенсионный фонд.
Политические права государственных служащих содержатся в различных нормативных актах. Все правила исходят из того, что гражданская служба представляет собой «явление особого рода», характеризуется «особым корпоративным духом», «духом профессиональной службы государству». Из особых отношений гражданского служащего и государства выводится право государства предъявлять к гражданскому служащему и его поведению особые требования. В профессиональной деятельности государственного служащего существуют некоторые ограничения гражданских свобод, и лот факт особо подчеркивается в документах.
Основное требование для чиновника — лояльность. Служащий обязан проявлять сдержанность в политических делах, от гражданской службы требуется «нейтральность». Ограничения в политической деятельности касаются выставления своей кандидатуры на выборах в парламент или местные органы власти, ответственного поста в партийных и политических организациях, публичных выступлений по спорным политическим вопросам, ведения избирательных кампаний от имени кандидата на выборах в парламент. При этом существует определенная градация в сфере политической деятельности. Так, промышленные рабочие и вспомогательный технический персонал пользуются «полной политической свободой», иные категории государственных служащих могут участвовать в политической деятельности и выставлять свои кандидатуры на выборах с разрешения парламента, чиновникам высших и главных административных должностей запрещено участвовать в политической деятельности. Государственные служащие в настоящее время имеют право участия в забастовках, с конца 40-х годов XX в. законодательно разрешена деятельность профсоюзов госслужащих.
По общему правилу, любое лицо, находящееся на государственной должности, обязано исполнять предписанные законом правила. Служащие не должны нарушать обычные гражданские и уголовные законы, обязаны соблюдать законодательство о государственной тайне (1911, 1920, 1939), закон 1906 г. о предотвращении коррупции. Для гражданских служащих существуют также специальные правила касающиеся ограничений в отношении занятий бизнесом, правила о порядке пред оставления информации различным организациям.
Служащие обязаны соблюдать принцип служебной субординации и не выходить за пределы предоставленных им полномочий.
В Англии существует Моральный кодекс поведения государственных служащих, предусматривающий лояльность по отношению к государству, избежание конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами, воздержание от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу, честность, беспристрастность, сдержанность в отношении политических вопросов и споров, стремление к достижению согласия и компромисса в отношениях с коллегами.
В отношении высших чиновников действует правило не принимать в течение двух лет после ухода в отставку и без согласия правительства предложений о работе в сфере бизнеса, если их деятельность быта связана с конфиденциальной информацией.
Служебные отношения в этой стране не подпадают под юрисдикцию обычных судов. Рассмотрение вопросов о дисциплинарных нарушениях входит в компетенцию руководства министерства. Окончательная инстанция при этом — министр, действующий по совету постоянного секретаря. Единственное исключение касается высших постов (постоянный секретарь, заместитель секретаря, главное должностное лицо по финансам), при назначении которых министр обязан консультироваться с премьер-министром.
В случае дисциплинарных нарушений используются следующие виды наказаний: выговор, перевод на другую работу, понижение в должности, временное отстранение от занимаемой должности, увольнение. Тот факт, что гражданская служба регулируется основанными на королевской прерогативе актами, имеет важное значение для статуса служащих: они не вправе обращаться в какую-либо инстанцию, за исключением министра, назначившего их на должность.
Отличительная черта английской административной системы — разделение политической и административной сфер. Гражданская служба длительное время существовала отдельно от политической или парламентской. Акт о престолонаследии 1701 г. установил несовместимость членства в парламенте с нахождением на оплачиваемой должности. Результатом этого было появление должностных лиц, не связанных с партиями, служащих правительству любого политического состава и несменяемых вместе с правительством. Несмотря на все эти особенности в развитии института гражданской службы, постепенно зависимость чиновников от политиков усиливается. В 1940 г. было признано, что в обязанности высших чиновников министерств (на уровне секретарей-помощников и выше) входит давать министру политические советы. Однако официально до 1970-х годов по-прежнему господствовала концепция беспристрастного чиновничества, стоящего вне политики.