Государственный долг

Государство не только предоставляет денежные средства другим субъектам кредитных отношений, но и берет в долг, как правило, для покрытия дефицита государственного бюджета и стимулирования развития экономики. Как говорилось выше, в России по действующему бюджетному законодательству государственный долг именуется государственными заимствованиями, что не меняет сути дела, а в финансово-правовой литературе термин «государственный долг» по-прежнему активно используется.

Долговые отношения с участием государства также являются неотъемлемой частью финансовых систем большинства государств мира. В рамках мировой финансовой системы результатом многочисленных заимствований органами власти различных уровней на внутреннем и внешнем финансовых рынках стал рост государственного и муниципального долга как в относительном, так и в абсолютном выражении.

В государственном долге государство является заемщиком или гарантом возврата займов, выданных третьим лицам: долг государства является денежной задолженностью государства перед другими государствами, юридическими и физическими лицами.

Государственный долг — это денежное обязательство государства по возврату полученных взаймы денежных средств на условиях добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях финансирования дефицита бюджета и стимулирования национальной экономики, а также обязательство отвечать перед кредиторами за исполнение финансовых обязательств третьими лицами.

Основные признаки понятия «государственный долг»:

обязательным субъектом долговых отношений является государство в качестве заемщика или гаранта;
материальным объектом долговых отношений являются денежные средства;
основывается на принципах равноправия и имущественной самостоятельности;
предусматривает аккумуляцию свободных денежных средств юридических и физических лиц;
является частью финансовой системы государства;
предназначается, как правило, для финансирования дефицита бюджета и стимулирования экономики;
позволяет достигать баланса между расходами и доходами государственного бюджета и не прибегать к эмиссионной деятельности.

В научной литературе также выделяют понятие «общегосударственный долг», которое представляет собой совокупность долговых обязательств всех органов власти разных уровней (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

Итак, государственный долг — это результат финансовых заимствований государства, осуществляемых в основном для покрытия дефицита бюджета.

Государственный долг складывается из задолженности центрального правительства, региональных и местных органов власти, а также долгов всех корпораций с государственным участием пропорционально доле государства в акционерном капитале последних.

Нередко государственный долг означает переложение долгового бремени на другие поколения.

Данные теоретические положения в российском бюджетном законодательство закрепляется следующим образом:

государственный или муниципальный долг — обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием;
внешний долг — обязательства, возникающие в иностранной валюте;
внутренний долг — обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации;

К государственному долгу Российской Федерации относятся:

долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации;
долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;
долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц (ст. 97 БК РФ).

Формы государственного (муниципального) долга. Законодатель определяет структуру (долговые обязательства) Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

В частности, формы предоставления долговых обязательств Российской Федерации следующие:

кредиты, привлеченные от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
государственные ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации;
бюджетные кредиты, привлеченные в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
государственные гарантии Российской Федерации;
иные долговые обязательства, ранее отнесенные в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации:
объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;
объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;
объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие настоящего Кодекса.

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;
объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

Способы образования государственного долга. Государственный долг образуется в своей основе путем государственных заимствований.

Применительно к РФ этот процесс регулируется следующим образом (ст. 103 БК РФ).

Под государственными заимствованиями Российской Федерации понимаются:

а) государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;

1) кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.

Под государственными внутренними заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика, выпаженные в валюте Российской Федерации.

Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации в соответствии с БК РФ принадлежит Правительству Российской Федерации либо уполномоченному им Министерству финансов Российской Федерации.

Государственные и муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств.

Под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита (ненефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.

Под государственными заимствованиями субъектов Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации.

Государственные внутренние заимствования субъектов Российской Федерации — государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями настоящего Бюджетного кодекса в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации.

Государственные внешние заимствования субъектов Российской Федерации — государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями Бюджетного кодекса в бюджет субъекта Российской Федерации от иностранных банков, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внешние заимствования субъекта Российской Федерации осуществляются в соответствии с положениями БК РФ в целях обеспечения погашения существующего государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации от имени субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации принадлежит высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовому органу субъекта Российской Федерации.

Под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с Кодексом и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.

По перечисленным направлениям издаются специальные акты.

В частности, ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29.07.98 определяет правовые основы участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в осуществлении эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств.

В данном законе также устанавливается процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения, а также порядок раскрытия информации эмитентами ценных бумаг.

Под государственными (муниципальными) ценными бумагами понимаются эмиссионные ценные бумаги (облигации), выпущенные от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования, которые удостоверяют право их держателя на получение от эмитента денежных средств (могут быть выражены в национальной или иностранной валюте) или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов к номинальной стоимости либо иных имущественных прав.

Среди обращающихся на рынке государственных ценных бумаг можно выделить:

государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО) — выпускаются с 1993 г.;
облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ГТД);
облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД);
облигации федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД);
облигации федерального займа с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК);
облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) выпускаются с 1995 г.;
облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВВЗ) — выпускаются с 1993 г.

Специфическая форма государственного (муниципального) долга — договоры о предоставлении Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями государственных (муниципальных) гарантий.

Государственная гарантия лишь закрепляет обязанность государства, муниципального образования исполнить обязательство должника в случае его ненадлежащего выполнения должником перед третьим лицом. Таким образом, говорить о денежном обязательстве государства (муниципального образования) можно лишь на момент неисполнения юридическим лицом гарантированных обязательств.

И наконец, одной из форм долга являются долговые обязательства, ранее отнесенные в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации. Так, государственным внутренним долгом Российской Федерации признаются государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков «Урожай-90», целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции. К данной форме государственного долга также относятся гарантированные сбережения граждан.

Порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ определяются Правительством РФ. Эта деятельность называется управлением государственным долгом.

Государственный внутренний долг Российской Федерации обслуживается Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, с помощью операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде % по ним или в иной форме.

Контроль за состоянием государственного долга осуществляется представительными и исполнительными органами государственной власти.

Источники погашения государственного долга. Основные методы управления государственным долгом (источникам его погашения) следующие:

рефинансирование — погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов;
конверсия — изменение размера доходности займа, например снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам;
консолидация — увеличение срока действия уже выпущенных займов;
унификация — объединение нескольких займов в один;
отсрочка погашения займа проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов неэффективно для государства;
аннулирование долга — отказ государства от долговых обязательств;
реструктуризация долга — погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В БК РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Благодаря удачной конъюнктуре на мировом нефтегазовом рынке России удалось практически выплатить основную часть имевшегося внешнего долга государства. Вместе с тем консолидированный долг России (долг государства плюс долги российских корпораций) составляет значительную сумму (450 млрд. долларов на середину 2010 г.), и имеет тенденцию к росту — так, в апреле 2010 г. Россия впервые за 10 лет выпустила облигации внешнего долга на 5,5 миллиарда долларов. Непростая ситуация складывается и со внутреннем долгом — по состоянию на середину 2012 г. он составлял около 3, 7 трлн. рублей. О трудностях с погашением внутреннего долга свидетельствует то обстоятельство, что до сих не выплачены даже небольшие компенсации гражданам, чьи вклады после реформ 1991 г. обесценились.

Тем не менее в целом ситуация в сравнении с другими странами складывается относительно благополучно. Более того, как видно из прогноза, Правительство России предусматривает некоторый рост долга России, стабилизирующего финансовое положение нашей страны и одновременно стимулирующего более эффективное развитие экономики.