Государственный кредит (государственное кредитование)

В теории финансового права определяется, что государственный кредит (государственное кредитование) и государственные заимствования (государственный долг) как взаимозависимые институты являются одними из основных инструментов, с помощью которых достигается баланс доходов и расходов государственного бюджета.

Применительно к России необходимо вести речь о государственном (на федеральном и региональном уровнях) и муниципальном кредите (на местном уровне). В литературе их часто объединяют понятием «публичный кредит».

Государственный (муниципальный) кредит является одной из важнейших разновидностей кредита. Для этого вида кредита характерна денежная форма.

Исторически сложилось так, что под государственным кредитом долго понимали лишь государственные займы, т.е. отношения, в которых государство является заемщиком. Такое мнение сложилось еще в дореволюционные времена. В СССР также главенствовала эта позиция. Однако со временем стала расширяться и такая практика кредитной деятельности государства, как предоставление кредитов, когда государство становится заимодавцем. Это сказалось и на понимании категории «государственный кредит» — помимо государственного заимствования, в нее стали включать и государственное кредитование.

Кроме того, ранее традиционным было и во многом остается в теоретических работах понятие «государственный кредит» — финансовые отношения, в рамках которых государство аккумулирует на добровольных началах временно свободные денежные средства юридических и физических лиц на основе возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита, регулирования денежного обращения и решения иных общественных интересов.

Это понятие в финансово-правовой литературе было расширено: государственный кредит стали понимать как финансовые отношения, в рамках которых государство: а) заимствует денежные средств различных субъектов в целях обеспечения государственных функций с образованием соответствующего долга у государства; б) предоставляет денежные средства другим субъектам во временное пользование на началах возмездности, возвратности и срочности; в) служит гарантом в кредитных договорах.

Однако буквально в последние годы ситуация стала складываться таким образом, что указанные теоретические положения не во всем согласуются с современным законодательством России. Можно, очевидно, говорить о том, что правотворчество шагнуло вперед дальше, а теория отстает.

Со вступлением в силу ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26.04.2007 институт государственного кредита приобрел иные формы.

Так, в соответствии с бюджетным законодательством (гл. 13, 15 БК РФ) предусматриваются следующие виды кредитов, в которых кредитором является государство:

бюджетный кредит;
государственный финансовый кредит;
государственный экспортный кредит.

Термин «государственный кредит» законодатель применяет только к международным финансовым отношениям, в которых Россия является кредитором, т.е. понятие «государственный кредит» в современном российском законодательстве (в отличие от теории финансового права и предшествовавшего финансового законодательства) предельно сужено. Поэтому термин «государственный кредит» в соответствии с действующим российским бюджетным законодательством означает «государственное кредитование», т.е. исключается составляющая, связанная с образованием государственного долга (заимствованием). Понятие «государственный долг» в законодательстве не используется; вместо него введен в оборот другой термин, означающий то же самое: «государственные заимствования».

С таким подходом не согласны ряд теоретиков финансового права, и в финансово-правовой литературе понятие «государственный кредит» нередко по-прежнему раскрывается прежде всего как государственный долг (заимствования), а также как кредитование. Дискуссия по этому поводу продолжается и в настоящее время. Поскольку учебная дисциплина «Финансовое право» ориентируется в первую очередь на финансовое законодательство, представляется, что и понятие «государственный кредит» должно отражать действующие нормы права.

Государственный кредит — это выдаваемая от имени государства уполномоченными на то государственными органами денежная ссуда другим государствам, иностранным юридическим или физическим лицам по обоюдному согласию, на основе международно-правовых норм и на условиях возмездности, возвратности, срочности.

Основные признаки понятия «государственный кредит»:

является разновидностью экономико-финансовых отношений, урегулированных нормами права;
материальным объектом кредитных отношений являются денежные средства;
обязательный субъект — публичное образование в лице государства;
правовой базой предоставления является международное право;
реализуются только в правовой форме.

Государственный кредит является частью финансовой системы РФ — как и банковские кредиты, предоставляемые частными банками. Однако банковские кредиты имеют гражданско-правовую, а государственный кредит — государственно-правовую природу (при этом для реализации государственно-кредитных отношений используются, тем не менее, многие гражданско-правовые институты).

В рамках действующего бюджетного законодательства обособляются две формы бюджетного кредита:

государственный финансовый кредит;
государственный экспортный кредит.

Государственный финансовый кредит — это форма бюджетного кредита, когда Российская Федерация предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства (ст. 122 БК РФ).

Государственный финансовый кредит существенно отличается от обычного бюджетного кредита.

Так, договор обыкновенного бюджетного кредита заключается по правилам, установленным ГК РФ, тогда как на процедуру заключения договора о предоставлении государственного финансового кредита правила российского законодательства не распространяются.

Далее, к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, гражданское законодательство РФ применяется, а к отношениям, связанным с государственным финансовым кредитом, — нет. Есть и иные отличия.

Государственный экспортный кредит — это форма бюджетного кредита, когда за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика — импортера товаров и услуг, в объеме и на условиях, предусмотренных соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства при наличии государственной гарантии иностранного государства по возврату этого кредита (ст. 122 БК РФ).

Результатом осуществления государственного финансового и экспортного кредитования является возникновение у Российской Федерации внешних долговых требований, к которым помимо государственных экспортных и финансовых кредитов, предоставленных Российской Федерацией, относятся также долговые требования юридических лиц — экспортеров бывшего СССР — к иностранным юридическим лицам, возникшие до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг, осуществлявшимся за счет средств бюджета бывшего СССР.

Внешние долговые требования Российской Федерации формируют долг иностранных государств и иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией.

Государственной Думой ФС РФ при втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждается Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период.

Предоставление государственных кредитов является исключительной компетенцией Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не имеют права предоставлять государственные кредиты.

Цели государственного кредита. На международной арене государственный кредит предназначен для достижения международно-политических и международно-экономических целей. Как правило, государство-кредитор нацелено не столько на получение дохода, сколько на реализацию политических и экономических целей. Так, в ряде случаев предоставление кредитов сопровождается требованиями о предоставлении льготного режима для компаний страны- кредитора, допуске их в стратегически важные отрасли экономики страны-заемщика, а также о координации действий по решению межгосударственных вопросов.

Страны-кредиторы в 1956 г. создали Парижский клуб кредиторов, координирующий действия стран-кредиторов по отношению к странам-должникам. В 1997 г. полноправным членом данного клуба стала Россия. В настоящее время Россия, как и ее предшественник — СССР, является одним из крупнейших кредиторов на международном финансовом рынке. Так, размер долга иностранных государств по кредитам, предоставленным Правительством СССР и Правительством РФ, по состоянию на 1 января 2006 г. составлял около 69 млрд. долл. Ранее СССР практически открыто преследовал политические цели, направленные на распространение социализма. Сейчас речь идет о более мягком характере влияния России на позиции тех стран, кому предоставляются кредиты.

При этом, как и ранее, Россия периодически «прощает» своих должников, списывая их долги (так, в 1996 г. Россия списала 3,5 млрд. из 5 млрд. долл., долга Анголы; по условиям подписанного соглашения остаток суммы должен быть возвращен до 2016 г. в виде векселей). В июне 1999 г. в рамках Парижского клуба кредиторов подписано Кельнское соглашение, в соответствии с которым Россия в 2000-2003 гг. списала 60-90% долгов целого ряда стран (Танзании, Бенина, Мали, Гвинеи-Бисау, Мадагаскара, Гвинеи, Чада, Йемена, Мозамбика, Буркина-Фасо и Сьерра-Леоне). На оставшиеся долги страны получили рассрочку до 30 лет. В 2010 г. Россия списала остаток долга Афганистана в объеме 891 млн. долл. Такая позиция России (как и других стран- кредиторов) во многом объясняется заведомой невозможностью должников выплатить долг.

Что касается «бюджетного кредита», то это понятие имеет более широкое значение, при этом в любом случае речь идет о кредиторе — публичных структурах Российской Федерации.

Ранее бюджетный кредит в бюджетном законодательстве определялся как форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

В настоящее время формулировка изменена: бюджетный кредит — это денежные средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Как видно, целеполагание бюджетного кредита в законе исключено, следовательно, сфера его использования расширена.

Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены законами (решениями) о бюджете.

Бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед бюджетом (публично- правовым образованием), а для юридических лиц — также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности).

К правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено бюджетным законодательством.

Посредством бюджетных кредитов осуществляется следующее:

решаются проблемы финансирования бюджетного дефицита;
выравниваются социально-экономические условия жизни населения и функционирования региональных экономик;
осуществляется поддержка муниципальных образований в решении неотложных социально-экономических задач;
осуществляется поддержка приоритетных для экономики секторов и видов деятельности.

Сущность бюджетного кредита проявляется через выполняемые им функции: фискальную, регулирующую, контрольную. Наряду с этими функциями, по мнению некоторых авторов, бюджетному кредиту присуща и функция стимулирования (или сдерживания) экономического роста. Предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам (ст. 93.3. БК РФ). Бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета могут быть предоставлены бюджетные кредиты на срок до трех лет, за исключением бюджетных кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Основания, условия предоставления, использования и возврата указанных бюджетных кредитов устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Если предоставленные бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации, за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

Местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации могут быть предоставлены бюджетные кредиты на срок до трех лет.

Основания, условия предоставления, использования и возврата указанных кредитов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В случае если предоставленные местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет.

Бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов могут быть предоставлены бюджетные кредиты на срок до трех лет.

Основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального района.

В случае если предоставленные бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов бюджетные кредиты не погашены в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района (в случае передачи муниципальному району полномочия субъекта Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений), а также за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных районов устанавливают в соответствии с общими требованиями, определяемыми Министерством финансов Российской Федерации, порядок взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени.

Заемщики обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в порядке и сроки, установленные условиями предоставления кредита и (или) договором. Средства от возврата предоставленных на возвратной и возмездной основе бюджетных кредитов, а также плата за пользование ими подлежат перечислению в федеральный бюджет.

Способами обеспечения исполнения обязательств юридического лица, муниципального образования по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором, могут быть только банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица — получателя бюджетного кредита.