Гражданам об их политических правах

Организационные условия проведения публичных мероприятий

Порядок организации публичного мероприятия регламентирован в статье 4 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

К действиям по организации публичного мероприятия относятся:

1. оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления;
2. проведение предварительной агитации;
3. изготовление и распространение средств наглядной агитации.

Перечень указанных в законе действий по организации публичного мероприятия отнюдь не является ограниченным. К организации публичного мероприятия относятся и любые другие действия, совершаемые в целях его подготовки и проведения. Ограничение при этом установлено только одно - данные действия не должны противоречить законодательству Российской Федерации.

Для чего необходима предварительная агитация?

Как уже отмечалось, организатор публичного мероприятия имеет право проводить предварительную агитацию. Для чего она необходима? Нередко организатор публичного мероприятия заинтересован в привлечении максимального интереса к своей акции с тем, чтобы в ней приняло участие как можно больше граждан. Поэтому необходимо широкое информирование общественности обо всех аспектах подготовки и проведения соответствующего публичного мероприятия.

В статье 10 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» установлены требования, предъявляемые к проведению предварительной агитации. Организатор публичного мероприятия и иные граждане с момента подачи уведомления о проведении публичного мероприятия имеют право беспрепятственно проводить предварительную агитацию среди граждан, сообщая им информацию о месте (местах), времени, целях проведения публичного мероприятия и иную информацию, связанную с подготовкой и проведением публичного мероприятия, а также призывать граждан и их объединения принять участие в готовящемся публичном мероприятии.

Для проведения предварительной агитации могут использоваться средства массовой информации, устные призывы, распространяться листовки, плакаты и объявления, использоваться иные не запрещенные законодательством Российской Федерации формы агитации (рассылка писем и многое другое).

Недопустимо проведение предварительной агитации в формах, оскорбляющих и унижающих достоинство человека и гражданина. Предварительная агитация не может проводиться в форме публичного мероприятия, если порядок его организации и проведения не соответствует требованиям Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

В случае отказа организатора публичного мероприятия от его проведения он обязан принять меры по прекращению предварительной агитации и информированию граждан и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, которым подано уведомление о проведении данного публичного мероприятия, о принятом решении.

Кто финансирует проведение публичного мероприятия?

В зависимости от вида публичного мероприятия и количества участников его проведение может быть сопряжено с затратами материально-технических и финансовых средств, иногда весьма значительных. Согласно общему правилу, установленному в статье 11 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», материально-техническое обеспечение проведения публичного мероприятия осуществляется его организатором и участниками за счет собственных средств, а также за счет средств и имущества, собранных и переданных для проведения данного публичного мероприятия.

Это правило применяется, если федеральными законами, актами Правительства Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации не установлено иное.

Важно отметить, что полномочия участников публичного мероприятия, осуществляющих материально-техническое обеспечение проведения публичного мероприятия, должны быть в обязательном порядке письменно удостоверены его организатором.

Какие услуги по обеспечению проведения публичного мероприятия предоставляются органами власти на безвозмездной основе (на примере Республики Татарстан)?

Согласно статье 18 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», организатор публичного мероприятия, должностные лица и другие граждане не вправе препятствовать участникам публичного мероприятия в выражении своих мнений способом, не нарушающим общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия.

Органы государственной власти или органы местного самоуправления, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия.

В законе закреплено, что поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения, санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспечения проведения публичного мероприятия осуществляются на безвозмездной основе. Поэтому органы власти не вправе требовать от организатора публичного мероприятия оплаты любых расходов, даже если в связи с проведением публичного мероприятия были затрачены какие-либо средства. Это подтверждается и судебной практикой.

Так, и.о. прокурора Республики Татарстан обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня их принятия абзаца 2 пункта 1.5, пунктов 1.6, 1.8, 1.10, 1.11, 2.1, 2.2, 2.3, раздела 5 Положения об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей, утвержденного Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 10 ноября 2002 г. № 628.

В судебном заседании прокурор уточнила заявленные требования и просила признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзац 3 пункта 1.2, абзац 5 пункта 1.2 в части, допускающей регулирование порядка организации и проведения массовых мероприятий политического характера (митингов, демонстраций, шествий и т.д.), религиозного характера, культурно-зрелищного (концерты, шоу-программы и иные культурные мероприятия) и иного характера; пункт 1.1 в части слов «и регламентирует обязанности руководителей организаций и учреждений, всех должностных и физических лиц, организующих или принимающих участие в проведении указанных мероприятий»; пункт 1.4 в части участия органов санитарно-эпидемиологического надзора в техническом обследовании сооружений, используемых для проведения массовых мероприятий; второе предложение абзаца 2 пункта 1.5, пункт 1.6, пункт 2.3, абзац 1 пункта 1.8, абзац 5 пункта 1.8 в части установленного порядка расчета затрат на организацию обеспечения общественного порядка и общественной безопасности органами внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС РФ и порядка расходования указанных средств; абзац 2 пункта 1.8 в части, предусматривающей участие управления Государственной противопожарной службы МЧС РФ по Республике Татарстан при проведении массовых мероприятий на коммерческой основе, Положения об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей, утвержденного Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 10 ноября 2002 г. № 628.

Решением суда от 22 октября 2003 г. заявление прокурора удовлетворено частично: в признании незаконным пункта 1.6 Положения отказано; в части признания таковыми пунктов 1.10, 1.11, 2.1, 2.2, раздела 5 Положения производство по делу Определением от 9 марта 2004 г. прекращено; в остальной части требования прокурора удовлетворены.

В кассационной жалобе Кабинет министров Республики Татарстан просил об отмене решения, считая его незаконным и необоснованным, и вынесении нового решения об отказе прокурору в удовлетворении требований. Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации посчитала решение суда правильным и оснований для его отмены не нашла.

В соответствии с пунктом «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации. В соответствии с подпунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Как видно из материалов дела, 10 ноября 2002 г. Постановлением № 628 Кабинета министров Республики Татарстан утверждено Положение об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей (далее - Положение). Разрешая спор, суд правильно исходил из того, что правовое регулирование порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций осуществлялся действующим в то время Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. № 9306-Х1 «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций».

Согласно пункту 2 также действовавшего в то время Указа Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» до принятия соответствующего закона Российской Федерации нормы названного выше Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. на территории России применяются в части, не противоречащей Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом Российской Федерации 22 ноября 1991 г. Пунктом 1 данного указа было предписано впредь, до урегулирования законом Российской Федерации порядка организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина о праве граждан собираться свободно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления.

Право на организацию и проведение забастовок, собраний, митингов уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других коллективных действий в соответствии с федеральным законодательством закреплено и в статье 11 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Из чего суд сделал правильный вывод о том, что субъект Российской Федерации не вправе регламентировать данные вопросы.

Тем не менее, в нарушение указанных положений, исходя из данного в пункте 1.2 Положения определения массового мероприятия и приведенного в абзаце 5 этого же пункта перечня видов массовых мероприятий, Кабинет министров Республики Татарстан принял нормативный правовой акт, регулирующий порядок организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, забастовок, пикетирования.

Кроме того, судом установлено, что положения, предусматривающие порядок согласования проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций ограничивают права граждан по сравнению с порядком, установленным на федеральном уровне. Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. № 9306-Х1 «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР», в отличие от установленного Положением порядка организации массовых мероприятий, на организаторов возложена только обязанность подачи заявления о проведении собрания, митинга, уличного шествия или демонстрации в исполнительный комитет соответствующего местного Совета не позднее чем за 10 дней до намечаемой даты проведения массового мероприятия. Вместе с тем в соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В связи с этим суд обоснованно посчитал, что Кабинет министров Республики Татарстан, принимая оспариваемое Положение в указанной части, вышел за пределы компетенции, обозначенной федеральным законодательством. С выводом суда о противоречии абзаца 3 пункта 1.2 и абзаца 5 пункта 1.2 Положения в части, допускающей регулирование порядка организации и проведения массовых мероприятий политического характера (митингов, демонстраций, шествий и т.д.), федеральному законодательству следует согласиться.

Как следует из пункта 1.2 Положения, под массовым мероприятием понимается организованная деятельность множества людей, объединенных единством целей, интересов и потребностей культурно-зрелищного, религиозного и иного характера. Между тем правовую основу, регламентирующую порядок проведения религиозными объединениями массовых мероприятий, составляет исключительно федеральное законодательство.

Кроме того, редакция абзацев 3 и 5 пункта 1.2 указывает на возможность регулирования данным Положением порядка проведения массовых мероприятий культурно-зрелищного и иного характера. Суд правомерно указал на то, что под такую категорию массовых мероприятий, учитывая неопределенность оспариваемых положений, подпадает, например, и осуществляемая на законных основаниях агитационная деятельность, порядок проведения которой определен Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Указанным федеральным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, он имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, а субъект Российской Федерации вправе устанавливать в законе гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные данным федеральным законом.

Исходя из вышеизложенного, суд пришел к обоснованному выводу о том, что абзацы 3 и 5 пункта 1.2 Положения в части, допускающей регулирование порядка организации и проведения массовых мероприятий религиозного характера, культурно-зрелищного (концерты, шоу-программы и иные культурные мероприятия) и иного характера, не соответствуют федеральному законодательству.

Пунктом 1.1 Положения устанавливается порядок организации обеспечения общественного порядка и общественной безопасности участников при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей и регламентируются обязанности руководителей организаций и учреждений всех должностных и физических лиц, организующих или принимающих участие в проведении указанных мероприятий.

Однако суд правильно отметил, что правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства закрепляет Закон Российской Федерации «О безопасности». Этим законом определена система безопасности и ее функции, установлен порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, контроля и надзора за законностью их деятельности.

В соответствии со статьей 2 данного закона основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.

При этом статьей 7 указанного закона Российской Федерации определено, что при обеспечении безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом, т.е. актом, принятым законодательным органом власти. В данном случае судом обоснованно учтено, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации и регулированию на уровне субъектов Федерации не подлежит.

Частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации также подтверждается исключительная компетенция Российской Федерации в рассматриваемой сфере: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таким образом, вывод суда о том, что пункт 1.1 Положения в части слов «и регламентирует обязанности руководителей организаций и учреждений, всех должностных и физических лиц, организующих или принимающих участие в проведении указанных мероприятий», второе предложение абзаца 2 пункта 1.5, в соответствии с которым в случаях, когда возможность воспользоваться общественным транспортом отсутствует, организаторы мероприятия обязаны предусмотреть для этих целей транспорт, противоречат федеральному законодательству, является правильным.

По вышеназванным основаниям суд обоснованно признал противоречащим федеральному законодательству и пункт 2.3 Положения, предусматривающий обязанность заключения договоров с представителями органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС РФ по Республике Татарстан и Поисково-спасательной службы Республики Татарстан при Министерстве по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Республики Татарстан об оплате услуг по обеспечению общественного порядка и безопасности участников при проведении массовых мероприятий на коммерческой основе не позднее чем за 15 дней до начала мероприятий.

Кроме того, суд установил, что пункт 2.3 Положения, обязывающий организаторов массового мероприятия на коммерческой основе заключать договор об оплате услуг по обеспечению общественного порядка и безопасности участников, противоречит также статье 421 Гражданского кодекса Российской

Федерации, в соответствии с которой граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, добровольно принятым обязательством или законом, под которым, согласно пункту 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, понимается только федеральный закон.

Согласно пункту 11 статьи 10 Закона Российской Федерации «О милиции» предусмотрена возможность заключения милицией договоров с физическими или юридическими лицами только по охране принадлежащего им имущества. Обеспечение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, аэропортах и других общественных местах, а также осуществление неотложных мер по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях - обязанность милиции, установленная статьей 10 Закона Российской Федерации «О милиции».

Договорной характер осуществления таких полномочий указанным Законом Российской Федерации не предусмотрен. Кроме того, Законом Российской Федерации «О милиции» четко определены задачи, которые возложены на милицию. Возможность определять задачи милиции иным актом, кроме данного закона, исключена (статья 2).

К тому же, в соответствии со статьей 11 данного закона, использование милицией предоставленных ей прав возможно только в целях исполнения обязанностей, возложенных на милицию Законом Российской Федерации «О милиции».

По указанным основаниям суд правильно признал противоречащими федеральному законодательству и абзац 1 пункта 1.8 Положения, которым предусмотрено, что Министерство внутренних дел Республики Татарстан и его территориальные органы при проведении массовых мероприятий на коммерческой основе осуществляют охрану общественного порядка и обеспечивают общественную безопасность на договорной основе за плату, а также положение абзаца 5 пункта 1.8 Положения в части установленного порядка расчета затрат на организацию обеспечения общественного порядка и общественной безопасности органами внутренних дел и порядка расходования указанных средств.

Пунктом 1.4 Положения предусмотрено участие органов санитарно-эпидемиологического надзора в техническом обследовании сооружений, используемых для проведения массовых мероприятий. Однако в соответствии с пунктом «г» статьи 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности находится в исключительном ведении Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется органами и учреждениями (должностными лицами) государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, структура которой, задачи, функции, порядок осуществления деятельности устанавливаются Положением о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Аналогичное противоречие правомерно установлено судом и в абзаце 2 пункта 1.8 Положения, в соответствии с которым Управление Государственной противопожарной службы МЧС РФ по Республике Татарстан при проведении массовых мероприятий на коммерческой основе привлекается к обеспечению безопасности на договорной основе за плату.

В соответствии с Федеральным законом «О пожарной безопасности» территориальные органы Государственной противопожарной службы, создаваемые в субъектах Российской Федерации, входят в систему Государственной противопожарной службы, задачи которой определяются только федеральным законом.

Федеральный закон, четко определяя основные задачи пожарной охраны, к которым относится организация предупреждения пожаров и тушение пожаров, установил, что к действиям по предупреждению, ликвидации массовых беспорядков пожарная охрана не привлекается (статьи 4 и 5). Кроме того, в силу статьи 22 Федерального закона «О пожарной безопасности» тушение пожаров Государственной противопожарной службой осуществляется на безвозмездной основе, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

По этим же основаниям правильно признан противоречащим федеральному законодательству абзац 5 пункта 1.8 Положения в части установления порядка расчета затрат на организацию обеспечения общественного порядка и общественной безопасности Государственной противопожарной службы МЧС РФ, а также порядка расходования указанных средств.

В соответствии с указанным федеральным законом допускается осуществление отдельными подразделениями Государственной противопожарной службы охраны на договорной основе. Однако в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О пожарной безопасности» перечень и порядок содержания таких подразделений устанавливается Правительством Российской Федерации.

Исходя из вышеизложенного, суд обоснованно посчитал необходимым признать противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению со дня принятия абзац 3 пункта 1.2, абзац 5 пункта 1.2 в части, допускающей регулирование порядка организации и проведения массовых мероприятий политического характера (митингов, демонстраций, шествий и т.д.), религиозного характера, культурно-зрелищного (концерты, шоу-программы и иные культурные мероприятия) и иного характера; пункт 1.1 в части слов «и регламентирует обязанности руководителей организаций и учреждений, всех должностных и физических лиц, организующих или принимающих участие в проведении указанных мероприятий»; пункт 1.4 в части слова «санэпидстанции»; абзац 2 пункта 1.5, пункт 2.3, абзац 1 пункта 1.8, абзац 5 пункта 1.8 в части установления порядка расчета затрат на организацию обеспечения общественного порядка и общественной безопасности органами внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС РФ и порядка расходования указанных средств; абзац 2 пункта 1.8 в части, предусматривающей участие Управления Государственной противопожарной службы МЧС РФ по Республике Татарстан при проведении массовых мероприятий на коммерческой основе, Положения об обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении мероприятий с массовым пребыванием людей, утвержденного Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 10 ноября 2002 г. № 628.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 360 и 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила решение Верховного суда Республики Татарстан от 22 октября 2003 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Кабинета министров Республики Татарстан - без удовлетворения.