Что такое публичное мероприятие и какие виды публичных мероприятий выделяют?
В Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» для обозначения всех собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований используется обобщенный термин «публичное мероприятие» (этот термин будем использовать далее и мы).
Публичное мероприятие - это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.
Как следует из названия закона - «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в нем регулируется пять видов публичных мероприятий. Они различаются по способу проведения и числу участников. Виды публичных мероприятий указаны в статье 2 данного федерального закона.
Митинг - это массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Как правило, на митинге принимается обращение с определенным требованием к властям или призывом к гражданам.
Демонстрация - это организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.
Демонстрация может начаться или завершиться митингом. Иногда демонстрация может быть «сидячей» - участники не движутся, а сидят массой в людном месте. В последнее время в некоторых странах стали проводиться «стоячие» демонстрации: демонстранты, держась за руки, образуют кольцо вокруг какого-либо объекта либо непрерывную линию, обычно вдоль шоссе, порой на десятки или сотни километров.
Шествие - это массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам. Разновидностью шествий являются марши - шествия через многие населенные пункты, через всю страну или несколько стран. В шествиях и маршах обычно участвуют заранее сорганизовавшиеся люди.
Пикетирование - это форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации. Особой разновидностью пикета является палаточный городок, существующий более или менее продолжительное время.
Собрание - это совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Отметим, что такое законодательное определение собрания может рассматриваться в качестве родового понятия для всех мероприятий с количеством участников более трех человек.
Но не все собрания носят публичный характер, что, на наш взгляд, неправомерно расширяет круг регулируемых Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» правоотношений, большинство из которых не являются предметом этого закона. Это нередко вводит в заблуждение граждан, желающих провести какое-либо собрание, что подтверждается и судебной практикой. Приведем один из характерных примеров.
Л. обратился в суд с заявлением о признании недействующими глав 2 и 3 Закона Калининградской области № 110 от 12 февраля 1999 г. «О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области», ссылаясь на то, что в соответствии с законом субъекта собрание граждан допускается только после получения соответствующего разрешения от представительного органа местного самоуправления. Между тем, согласно Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», процедура созыва собрания носит уведомительный характер.
Также в соответствии с данным федеральным законом организаторами собрания могут быть один или несколько граждан Российской Федерации, политические партии и другие общественные объединения, а в соответствии с местным законом организация собрания граждан (подготовка, проведение и подведение итогов собрания) лежит на комиссии по проведению собрания, члены которой назначаются представительным органом местного самоуправления. По мнению заявителя, Закон Калининградской области № 110 противоречит Федеральному закону № 54-ФЗ и не направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан России собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации.
В судебном заседании Л. свои требования поддержал и уточнил, что оспариваемые им положения Закона Калининградской области № 110 нарушают его права как гражданина Российской Федерации. Представители Калининградской областной Думы и администрации Калининградской области с требованиями Л. не согласились, пояснили суду, что Закон Калининградской области № 110 «О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области» не противоречит Федеральному закону № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», так как имеет другой предмет регулирования. Решением Калининградского областного суда от 21 октября 2004 г. в удовлетворении заявленного Л. требования отказано.
В кассационной жалобе заявитель просил отменить указанное решение суда, утверждая, что оно основано на выводах суда, не соответствующих действительным обстоятельствам дела, и на неправильном понимании судом законодательства, регулирующего вопросы проведения собраний, митингов, демонстраций и шествий.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании от 26 января 2005 г. дело по заявлению Л. о признании недействующими и не подлежащими применению глав 2 и 3 Закона Калининградской области № 110 от 12 февраля 1999 г. «О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области» по кассационной жалобе заявителя на решение Калининградского областного суда от 21 октября 2004 г., которым ему в удовлетворении заявленного требования отказано. Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставила вынесенное судом решение без изменения по следующим основаниям.
В силу Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона Калининградской области № 31 от 18 января 1996 г. «Об основах местного самоуправления в Калининградской области» граждане Российской Федерации вправе осуществлять свое право на местное самоуправление путем прямого волеизъявления в отношении вопросов местного значения, к коим относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
В этой связи судом правильно обращено внимание на то, что одной из форм прямого волеизъявления является собрание (сход) граждан (статья 24 Федерального закона № 154-ФЗ и статья 29 Закона Калининградской области № 31). При этом Федеральным законом № 154-ФЗ правовое регулирование вопросов порядка созыва и проведения собраний граждан отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации.
В то же время, как усматривается из преамбулы Закона Калининградской области «О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области», данный закон регулирует порядок проведения собрания (схода) граждан, проживающих на территории муниципального образования, с целью решения вопросов местного значения, при этом согласно статье 1 данного закона под собранием (сходом) понимается форма прямого волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования, связанная с решением вопросов местного значения. Анализируя содержание и предмет правового регулирования оспариваемого заявителем закона в сравнении с положением федерального законодательства, суд правильно отметил принципиальное различие в характере регулируемых правоотношений.
Действительно, Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан России собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
В соответствии с положениями данного федерального закона (статья 2) под собранием граждан (как публичным мероприятием) понимается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов; при этом участники публичного мероприятия вправе принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации.
В этой связи был признан правильным вывод суда о том, что, хотя в оспариваемых заявителем положениях Закона Калининградской области и Федеральном законе № 54-ФЗ регулируется порядок проведения собраний граждан, Л. ошибочно полагал, что этот порядок должен быть единым для всех случаев проведения собрания, независимо от правовых оснований их созыва.
Между тем Федеральный закон № 54-ФЗ регулирует порядок созыва и проведения собрания граждан как публичного мероприятия, а Закон Калининградской области № 110 устанавливает порядок осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления. При этом понятия «собрания» в приведенных законах носят различный правовой характер, как, собственно, и правовые последствия принятых на этих собраниях решений.
При таких обстоятельствах суд обоснованно сделал вывод об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного Л. требования и в этом ему отказал. Поскольку выводы суда полностью соответствуют установленным обстоятельствам дела, основаны на правильном понимании и применении положений законодательства, регулирующих спорные правоотношения, то вынесенное Калининградским областным судом решение является законным.
Кассационная жалоба заявителя не могла быть признана состоятельной, так как не содержала доводов, имеющих правовое значение. С учетом изложенного и руководствуясь статьей 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила решение Калининградского областного суда от 21 октября 2004 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Л. - без удовлетворения.
В данном деле судебные органы справедливо пришли к выводу, что Федеральный закон № 54-ФЗ регулирует порядок созыва и проведения собрания граждан как публичного мероприятия, а Закон Калининградской области № 110 устанавливает порядок осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления.
Однако причиной самого спора, по нашему мнению, явилось именно то, что понятийный аппарат в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» страдает юридической непроработанностью и терминологической неточностью.