Как происходит выдвижение и оформление инициативы проведения референдума?
Инициаторами референдума могут быть либо граждане, либо органы власти. Инициатива может также принадлежать общественному объединению, однако и в этом случае инициаторами можно считать граждан - как по процедуре, так и по сути.
Органы государственной власти могут инициировать референдум в некоторых строго оговоренных случаях. Так, в соответствии с частью 3 статьи 135 действующей Конституции РФ общероссийский референдум по принятию новой Конституции может быть инициирован Конституционным Собранием. Инициирование общероссийского референдума федеральными органами власти должно осуществляться также в тех случаях, когда обязательное вынесение на референдум проекта нормативного акта или вопроса предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Согласно Федеральному конституционному закону «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (в редакции Федерального конституционного закона от 31 октября 2005 г. № 7-ФКЗ), инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ.
Что касается органов местного самоуправления, то законодательство дает им право инициативы по любому вопросу, который может быть вынесен на местный референдум. Действующий пока Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет право инициировать референдум представительному органу муниципального образования. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с тем же названием, который вступит в силу 1 января 2009 г., разрешает лишь совместную инициативу представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Далее мы рассмотрим только порядок выдвижения инициативы проведения референдума гражданами.
Процесс инициирования референдума гражданами включает два этапа. Первый этап - образование и регистрация инициативной группы, второй - сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума. Если второй этап проходит успешно, то уполномоченный орган власти принимает решение о назначении референдума.
Для инициирования регионального или местного референдума первый этап больших сложностей не представляет. Инициативная группа может быть образована двумя способами.
Первый способ - провести собрание граждан, имеющих право на участие в референдуме на соответствующей территории (т.е. достигших 18 лет, дееспособных и имеющих постоянную регистрацию на этой территории). Участники собрания и образуют инициативную группу. Затем эта инициативная группа обращается с ходатайством о своей регистрации в избирательную комиссию субъекта РФ (если речь идет о региональном референдуме) или избирательную комиссию муниципального образования (если речь идет о местном референдуме).
В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен содержаться вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.
В отношении численного состава инициативной группы Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит противоречивые положения. Согласно пункту 1 статьи 36, «каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума».
В то же время в пункте 3 статьи 14 говорится, что «количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 настоящего Федерального закона».
Формулировку пункта 1 статьи 36 можно понять так, что 20 человек - достаточное количество для образования инициативной группы. Однако вместе с нормой пункта 3 статьи 14 эта формулировка начинает трактоваться иначе: как право регионального законодателя устанавливать сколь угодно высокий минимальный размер инициативной группы, но не менее 20 и 10 человек соответственно для регионального и местного референдумов. Именно такой трактовкой воспользовались законодатели города Москвы, установив в Законе «О референдумах в городе Москве» минимальные размеры инициативной группы - 300 человек для референдума города Москвы и 100 человек для местного референдума.
Закон Нижегородской области установил для областного референдума минимальную численность инициативной группы в 100 человек, закон Томской области - 30 человек для местного референдума и 50 человек - для областного. Однако в подавляющем большинстве регионов минимальная численность инициативной группы установлена в соответствии с нормой федерального закона - 20 человек для референдума субъекта Федерации и 10 человек для местного референдума.
Второй способ образования инициативной группы предусматривает выдвижение инициативы проведения референдума общественным объединением. Право выдвижения такой инициативы закон предоставляет общественному объединению, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума.
В этом случае руководящий орган этого объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума - независимо от его численности.
Образованная таким образом инициативная группа также должна обратиться с ходатайством о своей регистрации с приложением аналогичных документов. Здесь, правда, следует обратить внимание на один «подводный камень». Решение руководящий орган принимает большинством голосов, и при принятии решения могут не присутствовать все члены этого органа. Однако закон предусматривает, что инициативную группу образует руководящий орган целиком и ходатайство подписывается всеми членами инициативной группы. Таким образом, данный способ выдвижения инициативы проведения референдума возможен, только если все члены руководящего органа общественного объединения (или его структурного подразделения) на месте и поддерживают инициативу.
Некоторые региональные законы содержат дополнительные препятствия для выдвижения инициативы проведения референдума, хотя правомерность таких препятствий сомнительна. Так, в Законе «О референдумах в городе Москве» (в порядке подражания федеральному конституционному закону) содержится требование нотариального удостоверения подписей членов инициативной группы.
Значительно сложнее обстоит дело с инициированием общероссийского референдума. Согласно требованиям федерального конституционного закона, этот процесс является длительным и многостадийным. Инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ. В каждую региональную подгруппу инициативной группы должно входить не менее 100 граждан, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где образована региональная подгруппа.
При этом желательно не ограничиваться предусмотренным законом минимумом, а создать как можно больше подгрупп и включить в них как можно больше граждан, поскольку это будет иметь значение на следующем этапе: подписи могут собираться только в тех регионах, где зарегистрированы подгруппы, и собирать их могут только члены инициативной группы.
Процесс создания региональной подгруппы включает следующие стадии.
1. Граждане, выдвинувшие предложение об образовании инициативной группы, не позднее чем за пять дней до дня проведения собрания уведомляют в письменной форме избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе (вопросах) референдума.
2. Проводится собрание, которое правомочно, если в нем принимают участие не менее 100 граждан, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где проводится собрание. Подписи указанных граждан в протоколе их регистрации на собрании удостоверяются нотариально.
3. Решение собрания региональной подгруппы считается принятым, если за него проголосовало более половины участников собрания.
4. В случае поддержки предложения об образовании инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референдума собрание региональной подгруппы принимает решение о создании региональной подгруппы, образовании инициативной группы по проведению референдума, утверждении формулировки вопроса (вопросов) референдума, назначении из числа членов региональной подгруппы уполномоченных представителей региональной подгруппы. Решения собрания отражаются в его протоколе.
5. Уполномоченные представители региональной подгруппы обращаются в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ с ходатайством о регистрации региональной подгруппы, в котором указывается формулировка вопроса (вопросов) референдума, утвержденная на собрании региональной подгруппы.
К ходатайству о регистрации региональной подгруппы должны быть приложены: протокол собрания региональной подгруппы, а также протокол регистрации участников референдума на собрании региональной подгруппы; доверенности, оформленные на уполномоченных представителей региональной подгруппы; список членов региональной подгруппы и уполномоченных представителей региональной подгруппы в печатном и машиночитаемом виде по форме, установленной Центральной избирательной комиссией РФ (в списке указываются фамилия, имя и отчество, дата рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, адрес места жительства каждого из указанных лиц, а для уполномоченных представителей региональной подгруппы - также номер телефона каждого из них); письменные заявления членов региональной подгруппы о согласии быть членами инициативной группы по проведению референдума.
Если будут выполнены все требования закона, региональная подгруппа должна быть зарегистрирована. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд соответствующего субъекта РФ.
В случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов РФ уполномоченные представители региональных подгрупп более чем половины субъектов Российской Федерации вправе на своем собрании принять решение об обращении в Центральную избирательную комиссию РФ с ходатайством о регистрации инициативной группы. На данном собрании также принимаются решения о назначении из числа участников собрания уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума и уполномоченных представителей по финансовым вопросам. После этого инициативная группа обращается с указанным ходатайством в Центральную избирательную комиссию РФ.
Особо следует отметить крайне сжатые сроки для осуществления всех описанных действий: инициативная группа должна успеть обратиться с ходатайством в Центральную избирательную комиссию РФ не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы. В противном случае Центральная избирательная комиссия РФ принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума.
После регистрации инициативной группы наступает второй этап - сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума. Порядок сбора подписей в основном такой же, как и в случае выдвижения кандидата на выборах. Однако, как отмечалось ранее, в отношении общероссийского референдума есть два дополнительных ограничения: подписи могут собираться только в тех регионах, где зарегистрированы подгруппы, и собирать их могут только члены инициативной группы.
Кроме того, при сборе подписей в поддержку выдвижения инициативы проведения общероссийского референдума есть малозаметная особенность, которая может сыграть (и уже не раз играла) роковую роль. Если по Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (нормы которого приоритетны для любых выборов, а также для региональных и местных референдумов) гражданин, ставящий свою подпись, должен указывать год рождения (и лишь 18-летние должны дополнительно указывать день и месяц рождения), то Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» обязывает указывать в подписном листе дату рождения! Если же будут указаны лишь годы рождения, такие подписи будут признаны Центральной избирательной комиссией РФ недействительными.
Для того чтобы был назначен общероссийский референдум, инициативная группа обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее двух миллионов подписей. При этом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тысяч подписей граждан, место жительства которых находится на территории данного субъекта РФ. Срок сбора подписей (в который включается не только сам сбор, но и брошюровка подписных листов, пересылка в Москву, составление протокола об итогах сбора подписей и т.п.) составляет всего 45 дней - со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы.
Число подписей, необходимых для назначения регионального и местного референдумов, а также предельный срок сбора подписей должны устанавливаться законами субъектов РФ. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» задает лишь рамки для этих норм.
Согласно этому закону, число подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума субъекта РФ, не может превышать 2%, а в поддержку проведения местного референдума - 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума (но не менее 25 подписей). Установленный законом субъекта РФ период сбора подписей должен составлять не менее 30 дней для регионального референдума и не менее 20 дней для местного референдума.
В большинстве законов субъектов РФ установлены максимально допустимые нормы для необходимого числа подписей (2 и 5%) и минимально допустимые сроки сбора подписей (30 и 20 дней). В качестве исключений назовем Алтайский край, где необходимое число подписей - 1 и 3% соответственно, а срок сбора подписей в поддержку местного референдума составляет 30 дней; Санкт-Петербург, где для местного референдума нужно собрать 2% подписей за 30 дней; Воронежскую область, где срок сбора подписей для областного референдума составляет 45 дней. Еще в нескольких регионах сроки сбора подписей увеличены на 5-10 дней.