Гражданам об их политических правах

Где можно найти информацию о правилах проведения референдума?

Статья 84 Конституции РФ предусматривает, что Президент РФ «назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом». Таким образом, порядок назначения общероссийского референдума в соответствии с требованиями Конституции должен регулироваться федеральным конституционным законом. Часть правоведов полагает, что на этом предмет регулирования федерального конституционного закона должен исчерпываться, а вопросы проведения референдума должны регулироваться федеральным законом.

Споры по этой проблеме возникли еще в 1994 г., когда готовился первый после принятия действующей Конституции РФ закон о референдуме. Фракция «Яблоко» предлагала принять федеральный конституционный закон «О порядке назначения федерального референдума Российской Федерации», а вопросы организации и проведения референдума объединить вместе с вопросами назначения, организации и проведения выборов в Избирательном кодексе РФ.

Однако представители Президента РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и большинство депутатов Государственной Думы не согласились с этим подходом, и в результате в 1995 г. был принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», который регулировал все вопросы, связанные с общероссийским референдумом.

Такое решение привело к ряду негативных последствий. Как уже отмечалось, организация и выборов, и референдума возложена на одну и ту же систему комиссий, а значительное число процедур при организации и проведении выборов и референдума сходны, и поэтому желательна их унификация.

На протяжении 1997-2002 гг. избирательное законодательство несколько раз менялось (главным образом в отношении процедур, а также порядка формирования избирательных комиссий), в то же время аналогичные нормы закона о референдуме оставались неизменными, но сохраняли свой приоритет.

Дело в том, что в соответствии со статьей 76 Конституции РФ федеральные конституционные законы имеют высшую силу по отношению к федеральным законам («федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам»), при этом статья 108 Конституции предусматривает особый порядок принятия федеральных конституционных законов: они должны быть одобрены большинством не менее трех четвертей членов Совета Федерации и двух третей депутатов Государственной Думы. Поэтому принятый в 1995 г. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» оставался неизменным в течение длительного времени.

В 2004 г. принят новый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», более подробно регулирующий процедуры, связанные со всеми стадиями референдумного процесса. Одним из главных его отличий от предыдущего закона стало чрезвычайное усложнение процесса выдвижения и поддержки инициативы общероссийского референдума со стороны граждан.

В 1997 г. появился Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в котором были зафиксированы общие нормы, связанные с назначением, организацией и проведением в Российской Федерации референдумов любого уровня. В 2002 г. была принята новая версия этого закона, в которую в 2005 г. было внесено значительное число изменений (фактически создана новая редакция закона).

Нормы этого закона должны действовать и при проведении общероссийского референдума, но только в части, не противоречащей Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации». В отношении же региональных и местных референдумов нормы данного федерального закона имеют прямое действие. Законы субъектов Федерации и иные нормативные правовые акты о референдуме не должны противоречить данному федеральному закону. Если же они ему противоречат, то действуют нормы федерального закона.

Следует отметить, что структура Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» довольно неудобна, особенно в том, что касается вопросов референдума. В законе есть отдельная глава II, которая называется «Гарантии права граждан Российской Федерации на назначение референдума» и включает четыре статьи:

1. статья 12 «Вопросы референдума»;
2. статья 13 «Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума»;
3. статья 14 «Инициатива проведения референдума»;
4. статья 15 «Назначение референдума»./li>

Помимо этой главы, в других главах содержатся еще четыре статьи, относящиеся исключительно к референдуму:

1. в главе V статья 36 «Порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума»;
2. в главе VI статья 42 «Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума»;
3. в главе VII статья 55 «Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, иного нормативного правового акта, выносимого на референдум»;
4. в главе IX статья 73 «Юридическая сила решения, принятого на референдуме».

Нормы, имеющие отношение к порядку организации и проведения референдума, присутствуют и во многих других статьях закона.

Особенно неудачно в законе распределены нормы, связанные с инициированием и назначением референдума. В статье 14 содержатся общие положения, связанные с образованием инициативной группы. Статья 36 описывает порядок выдвижения инициативы и регистрации инициативной группы, при этом нормы статей 14 и 36 не вполне согласуются друг с другом.

Статья 37 регулирует порядок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума. Статья 38 в своем названии содержит слова «порядок назначения референдума», но включает в основном нормы, регламентирующие действия комиссии референдума по проверке подписей и принятию соответствующего решения. Сам же порядок назначения референдума регламентируется статьей 15.

Нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» носят в значительной степени «рамочный» характер, и на основании только этого закона невозможно проводить региональные и местные референдумы. Поэтому в каждом субъекте Федерации принимаются специальные законы, регулирующие порядок проведения референдума субъекта Федерации и местного референдума.

Форма таких законов может быть различна. В большинстве регионов приняты два различных закона - один о региональном и один о местном референдуме. Названия этих законов чаще всего типовые, например «О референдуме Ленинградской области» и «О местном референдуме в Ленинградской области».

В некоторых субъектах Федерации (Москва, Краснодарский край, Костромская область, Свердловская область, Томская область и др.) принят единый закон, регулирующий вопросы как регионального, так и местного референдума. Эти законы имеют близкие названия: «О референдумах в городе Москве», «О референдуме в Томской области», «Кодекс о референдумах в Костромской области».

В ряде регионов принят единый кодифицированный акт, регулирующий вопросы проведения и выборов, и референдума (а также обычно и отзыва выборных лиц). Такими актами являются, например, «Избирательный кодекс Белгородской области», «Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц», Закон Воронежской области «Кодекс о выборах, референдуме и отзыве выборных лиц», Закон Республики Коми «О выборах, референдумах, опросах и отзыве в Республике Коми».

Ряд норм, связанных с порядком проведения местного референдума, содержатся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В первую очередь это относится к референдумам по таким специфическим вопросам, как преобразование или изменение границ муниципальных образований (статьи 12, 13 и 24), а также определение структуры органов вновь создаваемых муниципальных образований (статья 34). Есть в этом законе и специальные статьи, преимущественно касающиеся референдума: статья 22 («Местный референдум») и статья 45 («Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан»).

Некоторые статьи данного закона (в том числе статьи 12, 13 и 34) уже вступили в силу. Большая часть статей (в том числе статьи 22 и 45) должны вступить в силу с 1 января 2009 г.