Контроль за проведением предвыборной агитации

Контроль за соблюдением избирательных прав граждан и избирательного законодательства при проведении предвыборной агитации является обязанностью избирательных комиссий. Однако они чаще всего выполняют эту задачу плохо - как из-за нежелания утруждать себя лишней работой, так и в силу определенной ангажированности (поскольку самым большим нарушителем обычно является исполнительная власть, поддерживаемые ею кандидаты и зависимые от нее средства массовой информации). Многие комиссии откровенно занимают пассивную позицию, заявляя, что «для соблюдения нейтралитета» они ничего по собственной инициативе не контролируют, а лишь реагируют на поступающие жалобы.

Такое положение заставляет кандидатов и избирательные объединения уделять контролю за соблюдением закона в ходе предвыборной агитации значительное внимание. И в этом деле различные общественные объединения и просто активные граждане, заинтересованные в проведении честных выборов, могут оказать им существенную помощь.

Так, именно граждане могут сыграть важную роль в выявлении анонимных листовок, которые входят в арсенал «грязных избирательных технологий». С помощью граждан могут быть выявлены также факты порчи или уничтожения листовок, в том числе и при участии сотрудников коммунальных служб.

Наиболее важной составляющей контроля за проведением предвыборной агитации является контроль за деятельностью средств массовой информации. Наилучшим методом такого контроля можно считать мониторинг средств массовой информации, т.е. постоянное отслеживание публикаций в периодических печатных изданиях, программ теле- и радиоканалов, связанных с проходящими выборами.

Для мониторинга периодических печатных изданий (в основном газет) необходимо организовать сбор этих изданий. Если газеты распространяются по подписке, проще всего на них подписаться. Сбор газет, которые бесплатно разносятся по почтовым ящикам жителей, можно организовать, договорившись с определенными гражданами, которым эти газеты доставляют. Есть газеты, которые распространяются в определенных местах (например, газета «Метро» распространяется бесплатно большим тиражом на станциях московского метрополитена), их сбор требует больших организационных усилий.

Сложнее организовать мониторинг электронных средств массовой информации (т.е. радио и телевидения). Для этого необходимо делать записи определенных теле- и радиопередач. Впрочем, существуют фирмы, которые ведут такие записи, а затем их расшифровывают, создавая печатные копии (так называемые транскрипты). С этими фирмами можно заключать договоры и покупать у них как записи, так и транскрипты.

Прежде чем приступить к собственно мониторингу, необходимо разобраться с тем, какие средства массовой информации и в каком качестве участвуют в данной избирательной кампании.

Удачнее всего средства массовой информации по их роли на выборах классифицировал профессор М.А. Федотов:

«уполномоченные», т.е. обязанные предоставлять кандидатам и (или) избирательным объединениям эфирное время или печатную площадь бесплатно и (или) за плату;
«оплачиваемые», т.е. добровольно согласившиеся предоставлять кандидатам и (или) избирательным объединениям эфирное время или печатную площадь за плату;
«ангажированные», т.е. учрежденные кандидатами или избирательными объединениями, на которые не распространяются требования о равном отношении к кандидатам и избирательным объединениям;
«уклоняющиеся», т.е. не предоставляющие никому эфирное время или печатную площадь для агитации.

К «уполномоченным» относятся государственные и муниципальные средства массовой информации, но не все, а определенная их часть - в зависимости от уровня выборов. Но вначале уточним, что такое государственные и муниципальные средства массовой информации в терминах избирательного законодательства.

Для того чтобы средство массовой информации считалось по избирательному законодательству государственным, оно должно удовлетворять хотя бы одному из трех условий:

учредителем (соучредителем) данного средства или его редакции является государственный орган или организация;
данному средству за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств федерального бюджета и (или) бюджета субъекта РФ;
в его уставном (складочном) капитале имеется государственная доля (вклад) Российской Федерации или субъекта РФ.

Аналогичным образом определяются муниципальные средства массовой информации. Все остальные средства массовой информации (не относящиеся к государственным и муниципальным) именуются негосударственными.

Как уже отмечалось, не все государственные и муниципальные средства массовой информации относятся к категории «уполномоченных». Во-первых, к данной категории не относятся:

периодические печатные издания, учрежденные органами государственной власти, органами местного самоуправления исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных актов;
государственные и муниципальные периодические печатные издания, выходящие реже чем один раз в неделю;
специализированные государственные и муниципальные средства массовой информации (культурно-просветительские, детские, технические, научные и т.п.).

Первую группу следует отнести к категории «уклоняющихся» средств массовой информации; при этом, в отличие от других «уклоняющихся», им запрещено не только предоставлять свои печатные площади для предвыборной агитации, но и освещать деятельность кандидатов и избирательных объединений. Вторая и третья группы имеют те же права, что и негосударственные средства массовой информации, т.е. могут добровольно принимать решение о предоставлении за плату эфирного времени или печатной площади.

Во-вторых, муниципальные средства массовой информации могут быть «уполномоченными» только на муниципальных выборах. Кроме того, общероссийские средства массовой информации не являются «уполномоченными» на региональных выборах.

К сожалению, нынешний закон предусматривает отнесение средств массовой информации к общероссийским и региональным на основе сугубо формального признака. Организации телерадиовещания считаются общероссийскими, если они имеют лицензию на вещание на территориях половины или более чем половины субъектов РФ или осуществляют выпуск теле-, радиопрограмм, распространяемых на основании договора иными организациями телерадиовещания на территориях половины или более чем половины субъектов РФ.

Периодические печатные издания считаются общероссийскими, если они зарегистрированы для распространения на территориях половины или более чем половины субъектов РФ. Однако есть примеры чисто районных или городских газет, в регистрационных документах которых указано предполагаемое распространение на территории всей страны и которые по этой причине считаются общероссийскими.

Список «уполномоченных» средств массовой информации должен быть опубликован организующей выборы избирательной комиссией или нижестоящей комиссией (так, на федеральных выборах списки региональных «уполномоченных» средств массовой информации публикуют избирательные комиссии субъектов РФ) по представлению соответствующего органа исполнительной власти в сроки, указанные в конкретном законе (например, на выборах депутатов Государственной Думы не позднее чем на десятый день после дня официального опубликования решения о назначении выборов).

Опыт показывает, что избирательные комиссии просто публикуют список, предоставленный органами исполнительной власти, не перепроверяя его. В то же время, как видно из приведенных выше норм, для составления такого списка нужно иметь комплексную информацию, включающую не только данные, содержащиеся в регистрационных документах средства массовой информации, но и информацию о его уставном капитале, а также о его финансировании.

По нашему наблюдению, нет такого органа, который имел бы у себя все необходимые для составления списка сведения. В результате списки содержат много путаницы и пробелов. Поэтому мы рекомендуем избирательным объединениям и гражданам внимательно проверять опубликованные списки. Если будет обнаружено, что в перечне пропущена организация телерадиовещания или газета, то следует путем обращения в избирательную комиссию или суд требовать ее включения в список, чтобы она была обязана предоставлять свое эфирное время или печатную площадь.

Что касается «оплачиваемых» средств массовой информации, то для того, чтобы попасть в эту категорию, негосударственные средства массовой информации, а также государственные и муниципальные, не отнесенные к «уполномоченным» (кроме тех, что публикуют лишь официальные материалы), должны не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов опубликовать свои расценки и в тот же срок уведомить об этом соответствующую избирательную комиссию. Если они этого не сделают, то потеряют право размещать агитационные материалы и попадут в разряд «уклоняющихся».

Готовясь к мониторингу средств массовой информации, необходимо проследить, какие из них опубликовали свои расценки. Тем не менее «уклоняющихся» тоже нельзя исключать из поля зрения. Во-первых, необходимо следить, чтобы они не нарушали запрет на размещение агитационных материалов. Во-вторых, данные средства массовой информации не теряют право публиковать информационные материалы, и нужно следить, чтобы в этих материалах не было скрытой агитации.

Контролируя предоставление средствами массовой информации эфирного времени и печатной площади, следует в первую очередь следить за соблюдением равных условий для всех кандидатов или всех избирательных объединений. Так, для бесплатного эфирного времени «рамочный» закон следующим образом расшифровывает понятие «равные условия»: «продолжительность предоставленного эфирного времени, время выхода в эфир и другие условия».

Для печатной площади «рамочный» закон таких уточнений не делает, но в федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы содержится следующая расшифровка: «равный объем предоставляемой печатной площади, равноценное место на полосе, одинаковый размер шрифта и иные равные условия».

«Рамочный» закон содержит и еще одно важное требование: «Редакции периодических печатных изданий, публикующих агитационные материалы, за исключением учрежденных кандидатами, избирательными объединениями, не вправе отдавать предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению путем изменения тиража и периодичности выхода периодических печатных изданий».

Иными словами, газета с агитационным материалом одного кандидата не должна выходить тиражом в несколько раз большим, чем та же газета с агитационным материалом другого кандидата (возможен, правда, вариант, когда газета в разные дни недели выходит разным тиражом, но это плановая вариация тиража, которая должна быть учтена и в опубликованных расценках).

Есть, однако, одна проблема, которая не отражена в законодательстве. Она касается газет, бесплатно доставляемых в почтовые ящики жителей. Даже если тираж газеты не меняется, возможна ситуация, когда тираж газеты с агитационным материалом одного кандидата полностью разносится избирателям, а с агитационным материалом другого кандидата — остается лежать в издательстве или разносится уже после дня голосования. Для того чтобы отследить подобное нарушение (не столько буквы, сколько духа закона), необходима активная помощь граждан.

Имеется еще несколько требований к размещению агитационных материалов в периодических печатных изданиях, за соблюдением которых нужно следить. Во-первых, публикация агитационных материалов не должна сопровождаться редакционными комментариями в какой бы то ни было форме, а также заголовками и иллюстрациями, не согласованными с соответствующим кандидатом или избирательным объединением.

Во-вторых, во всех агитационных материалах, размещаемых в периодических печатных изданиях, должна помещаться информация о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата или избирательного объединения была произведена оплата соответствующей публикации, а если агитационные материалы были опубликованы бесплатно, то информация об этом с указанием на то, кто разместил эту публикацию.

Гораздо сложнее отслеживать информационные материалы о выборах. Однако такая работа совершенно необходима, поскольку именно под видом разного рода информационных материалов обычно осуществляется скрытая агитация, зачастую более мощная и более эффективная, чем агитация, официально размещенная в средствах массовой информации.

Следует также отметить, что период агитации в средствах массовой информации ограничен четырьмя последними неделями перед днем голосования. Информирование же избирателей осуществляется теми же средствами массовой информации с первых дней избирательной кампании (впрочем, скрытая агитация часто начинается до начала кампании, а иногда и задолго до начала).

Среди информационных материалов отдельное положение занимают сообщения о проведении предвыборных мероприятий, которые даются в информационных теле- и радиопрограммах (а также в периодических печатных изданиях). Закон требует, чтобы такие сообщения давались «исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев». Кроме того, «в них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности объему печатной площади, отведенной для таких сообщений».

Как отметил Конституционный Суд в цитированном выше Постановлении от 30 октября 2003 г., данное положение «не может толковаться как запрещающее представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, высказывать собственное мнение, давать комментарий за пределами отдельного информационного блока, поскольку только в таком блоке не должно содержаться комментариев и не должно отдаваться предпочтение кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку по времени освещения предвыборной деятельности, объему печатной площади и соотношению ее предоставления бесплатно и за плату.

Иное было бы неоправданным ограничением прав, гарантированных статьей 29 (часть 4) Конституции Российской Федерации».

Таким образом, за пределами информационного блока не действуют строгие нормы, которые позволяли бы с очевидностью доказывать пристрастность средства массовой информации. Тем не менее остается общее требование, согласно которому содержание информационных материалов должно быть объективным, достоверным, не нарушать равенства кандидатов и избирательных объединений. Другое дело, что доказать необъективность и нарушение равенства в аналитических, авторских и иных подобных программах и публикациях невероятно сложно.

Еще сложнее доказать наличие у авторов этих программ и публикаций агитационного умысла, что необходимо для квалификации этих материалов в качестве незаконной агитации. Следует также отметить, что средства массовой информации в период избирательной кампании часто начинают более интенсивно освещать профессиональную деятельность определенных кандидатов, особенно тех, кто является депутатами или должностными лицами. Если при этом не указывается, что они являются кандидатами, то доказать связь таких информационных материалов с избирательной кампанией также почти невозможно.

В то же время мониторинг новостных теле- и радиопрограмм, а также новостных публикаций в газетах может быть весьма действенным. Конечно, это не самая большая часть медийного пространства, однако, по данным социологов, новостные программы привлекают к себе наибольшее внимание телезрителей и радиослушателей. И здесь можно делать точные замеры, вычисляя, сколько времени уделено той или иной партии, тому или иному кандидату.

Еще легче доказать пристрастность средства массовой информации при освещении однотипных событий. Так, на выборах депутатов Московской городской Думы 2005 г. Московская городская избирательная комиссия была вынуждена признать нарушение закона со стороны газеты «Метро», которая поместила подробное сообщение о регистрации списка «Единой России», но ничего не сообщила о регистрации других списков (в том числе тех, которые были зарегистрированы на том же заседании, что и список «Единой России»). Другие факты пристрастности этой газеты доказать не удалось.

В качестве примера квалифицированного и объективного анализа информационных материалов, представляемых средствами массовой информации, в приложениях 2 и 3 приведены два решения рабочей группы Центральной избирательной комиссии РФ, принятые в период избирательной кампании 2003 г. по выборам депутатов Государственной Думы и посвященные анализу сюжетов двух ведущих общероссийских телеканалов.

К сожалению, Центральная избирательная комиссия фактически дезавуировала позицию своей рабочей группы, одобрив письмо руководителям телеканалов, в котором, вопреки указанным решениям, было сказано, что «нарушений законодательства не выявлено».