Гражданам об их политических правах

Как формируются избирательные комиссии?

Избирательные комиссии разного уровня формируются различными способами. Членов Центральной избирательной комиссии РФ с правом решающего голоса назначают Президент РФ, Государственная Дума и Совет Федерации - каждый орган по пять членов.

Избирательные комиссии субъектов РФ формируются на паритетных началах законодательным органом и высшим должностным лицом субъекта РФ (т.е. каждый назначает половину членов комиссии). Избирательные комиссии муниципальных образований формируются представительными органами этих муниципальных образований. Остальные избирательные комиссии (окружные, территориальные, участковые) формируются вышестоящими комиссиями: территориальные комиссии (кроме комиссий, созданных для руководства зарубежными участковыми комиссиями) — комиссиями субъектов РФ; окружные - в зависимости от уровня выборов комиссиями субъектов РФ или комиссиями муниципальных образований; участковые - в зависимости от уровня выборов и местных условий территориальными, окружными комиссиями или комиссиями муниципальных образований.

Органы, формирующие избирательную комиссию, должны назначать ее членов с правом решающего голоса не произвольно, а на основании поступивших к ним предложений от предусмотренных законом субъектов выдвижения. Единственное исключение - Президент РФ, который назначает пять членов Центральной избирательной комиссии РФ абсолютно свободно. Что касается Государственной Думы и Совета Федерации, то они ограничены законом, но в минимальной степени.

Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии РФ из числа кандидатур, предложенных ее же фракциями, иными депутатскими объединениями, а также депутатами, при этом от одного депутатского объединения может быть назначено не более одного представителя. Совет Федерации назначает пять членов Центральной избирательной комиссии РФ из числа кандидатур, предложенных законодательными органами и высшими должностными лицами субъектов РФ.

Для других избирательных комиссий субъекты выдвижения кандидатур и правила формирования в основном сходны. Самое главное правило состоит в обязательном назначении членами комиссий определенных кандидатур: во-первых, представителей парламентских партий (партийная квота), во-вторых, представителей вышестоящих комиссий. Правило партийной квоты распространяется на все комиссии (единственное исключение, как было показано выше, Центральная избирательная комиссия РФ); а представители вышестоящих комиссий (по два) должны быть назначены в те комиссии, которые вышестоящими комиссиями не формируются: в комиссии субъектов РФ - представители Центральной избирательной комиссии РФ, в комиссии муниципальных образований (кроме поселений) - представители комиссии субъекта РФ, в комиссии поселений - представители комиссии муниципального района.

Партийная квота в настоящее время определена в размере «не менее половины от состава комиссии» и распространяется на партии, допущенные к распределению мандатов в Государственной Думе и законодательном органе соответствующего субъекта РФ, а для комиссий муниципальных образований, территориальных комиссий, окружных комиссий на муниципальных выборах и участковых комиссий - также на избирательные объединения, допущенные к распределению мандатов в представительном органе соответствующего муниципального образования. При этом действует правило, согласно которому в комиссию может быть включено не более одного представителя каждой партии.

Реально правило партийной квоты работает по-разному в зависимости от численности комиссии и числа партий, на которые распространяется данная квота. В одних случаях квота просто не может быть заполнена. Так, в настоящее время всего три партии допущены к распределению мандатов в Государственной Думе. В некоторых субъектах РФ региональные выборы по партийным спискам еще не прошли, в ряде субъектов РФ к распределению мандатов оказались допущены те же три партии, что и в Государственной Думе (а то и две из них). В этих субъектах по партийной квоте могут быть заполнены лишь три места в избирательных комиссиях, при том, что квота в некоторых из них может составлять 7 или 8 членов.

Другая ситуация возникает тогда, когда число партий, на которые распространяется квота, больше самой квоты. Так, максимальное число членов территориальной комиссии - 9, соответственно квота для таких комиссий - 5 человек. Однако в некоторых регионах (Амурская, Ивановская, Костромская, Курганская, Тверская области) в законодательный орган удалось пройти на выборах более чем пяти партиям.

Закон не запрещает включать в комиссии представителей таких партий сверх квоты, но те, кто формирует комиссии, часто рассматривают партийную квоту как нечто навязываемое извне и стремятся ограничиться минимальным соблюдением закона. Поэтому в тех случаях, когда число партий, на которые распространяется квота, больше самой квоты, они зачастую «отсекают лишних», отбирая представителей тех партий, которые наиболее лояльны действующей власти.

Следует отметить, что партийные квоты часто не заполняются из-за того, что партии не обладают достаточным количеством человеческих ресурсов для выдвижения кандидатур в избирательные комиссии нижнего уровня (в особенности в участковые), а также из-за недостаточного внимания партий к процессу формирования избирательных комиссий. Нередко бывает и так, что некоторые партии (в том числе и декларирующие оппозиционность) делегируют в состав комиссий не своих реальных представителей, а лиц, которых им рекомендует исполнительная власть.

На места в избирательных комиссиях, остающиеся после заполнения квот (партийной и квоты вышестоящей комиссии), формально могут претендовать представители широкого круга субъектов выдвижения. Так, во все комиссии (от комиссий субъектов РФ до участковых) своих представителей вправе выдвигать любые политические партии и общественные объединения. Право выдвижения имеют и представительные органы муниципальных образований (во все комиссии, кроме комиссии муниципального образования). В избирательные комиссии, действующие на постоянной основе (комиссии субъектов РФ, муниципальных образований, территориальные), вправе выдвигать кандидатуры также избирательные комиссии предыдущего состава.

Кроме того, во все комиссии, кроме комиссий субъектов РФ, правом выдвижения кандидатур обладают «собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы». При этом закон не уточняет ни число участников такого собрания (формально может быть хоть два человека), ни связь этих избирателей с территорией, на которой действует комиссия.

Сроки формирования избирательных комиссий и сроки приема предложений по кандидатурам должны быть прописаны в законах о конкретных выборах. При этом период, в течение которого принимаются предложения по кандидатурам в состав комиссий, действующих на постоянной основе, должен быть не меньше месяца, а остальных комиссий - не меньше 10 дней.

Реальная же картина формирования избирательных комиссий далека от той схемы, которая вырисовывается при чтении закона. Почти никто из субъектов выдвижения кандидатур (кроме парламентских партий, да и то не всех) не делает это самостоятельно, по собственной инициативе. В этом проявляется крайняя слабость гражданского общества, невнимание общественности к важнейшему процессу организации выборов. В то же время видно, что сама власть не заинтересована в участии гражданского общества в этом процессе и делает все, чтобы погасить изредка возникающую инициативу.

На практике формированием избирательных комиссий занимаются исполнительные органы, где обычно существуют отделы или управления, непосредственно связанные с организацией выборов. Эти отделы и подбирают кандидатуры, а затем распределяют, какие организации или собрания должны их официально выдвинуть. При этом часто такая «разнарядка» делается настолько формально, что выдвигаемые кандидатуры не имеют и малейшего отношения к субъектам выдвижения.

В результате обычной является ситуация, когда в избирательную комиссию нет конкурса: сколько мест, столько и кандидатур. И орган, формирующий комиссию, просто и без особых затей утверждает эти кандидатуры. Если же число кандидатур оказывается больше, чем число мест в комиссии (чаще всего это бывает при формировании комиссии субъекта РФ), то это скорее всего означает, что, помимо кандидатур, подобранных исполнительной властью, есть те, кто выдвинут по собственной инициативе или по инициативе своей организации. Однако орган, формирующий комиссию, легко отличает первых от вторых, и вторые почти всегда отсекаются, даже если по всем параметрам (возраст, образование, опыт работы) они предпочтительнее первых.

Особая ситуация с участковыми избирательными комиссиями. Как и в советское время, они чаще всего формируются на базе трудовых коллективов. С одной стороны, это позволяет им более или менее слаженно работать в день голосования, в то время как у членов участковой комиссии, ранее между собой незнакомых, практически нет возможности сработаться. С другой стороны, члены комиссии, состоящие в одном трудовом коллективе, часто оказываются сильно зависимы от председателя комиссии или кого-то еще, кто может командовать комиссией, и потому такие комиссии легкоуправляемы.

Тем не менее довольно часто кандидатур в участковые комиссии не хватает (даже с учетом «добровольно-принудительного» их формирования через трудовые коллективы), и органы, подбирающие кандидатуры, идут навстречу инициативам со стороны партий, общественных объединений и просто активных избирателей. Чаще всего такие «инициативники» включаются в состав комиссий, сформированных на базе трудовых коллективов, где имеется недобор. Но бывают случаи, когда участковые комиссии целиком формируются на базе общественных объединений, созданных по месту жительства.

Как видно из вышеизложенного, значительно больше шансов стать членами избирательных комиссий выше участковых с правом решающего голоса у граждан, являющихся членами партий, на которые распространяется партийная квота. Тем не менее и другим активным гражданам нужно уметь пользоваться возможностями, которые есть, и стремиться их расширить.

Основных путей, как можно понять, два - через партийные квоты и без них. Во втором случае решение полностью в руках тех, кто формирует комиссию. И здесь мы можем дать две общие рекомендации.

1. Гражданин, претендующий на работу в избирательной комиссии, должен быть достаточно компетентным. Поэтому лучше всего набирать опыт, начиная с работы в комиссиях самого нижнего уровня - участковая, территориальная и т.д. За четырехлетний цикл в каждом регионе обычно проходит как минимум две, а чаще три и больше избирательных кампаний, так что опыт приобретается быстро. Конечно, для тех, кто формирует комиссии, опыт кандидата может не иметь решающего значения, но все же совершенно игнорировать этот фактор они не всегда могут.

2. Необходимо оказывать давление на органы, назначающие членов комиссий, - через прессу, а также используя другие способы привлечения общественного внимания. Важно добиться, чтобы процесс формирования комиссий был гласным, чтобы при назначении их членов трудно было оказывать предпочтение зависимым и некомпетентным кандидатам. Но для этого, безусловно, нужно, чтобы был выбор, конкурс и чтобы были предложены независимые и грамотные кандидаты.

Что касается использования беспартийными гражданами партийных квот, то этот путь нам представляется вполне перспективным. Мы полагаем, что партии, оппонирующие власти, заинтересованы в таком сотрудничестве. Возможно, они не до конца осознают свой интерес, и здесь необходима дополнительная разъяснительная работа.

Как уже отмечалось, у партий часто не хватает людей для того, чтобы «закрыть» даже территориальные комиссии, не говоря уже обо всех участковых. Кроме того, не нужно забывать, что членам избирательных комиссий с правом решающего голоса запрещено участвовать в предвыборной агитации. Таким образом, делегируя в комиссию своего активиста, партия тем самым теряет его как возможного агитатора. Именно поэтому партии может быть выгодно выдвижение в комиссию гражданина, не являющегося ее членом и не готового за нее агитировать, но способного оказывать партии помощь именно в качестве члена избирательной комиссии.