Нормирование в области природопользования и охраны окружающей среды

Нормирование связано с созданием общеобязательных правовых предписаний, имеющих различную юридическую силу, предназначенных для различных адресатов и вводимых в строго определенном порядке, имеющем юридическую форму. Это сложный, единый по своим целям процесс, осуществляемый субъектами экологического управления в интересах охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования.

Нормотворчество — это функция не только экологического управления, означающая право и обязанность уполномоченных на то субъектов создавать правовые нормы, помещая их в ведомственные нормативные акты. Она реализуется всеми без исключения субъектами государственного управления в достаточно широких масштабах: массив ведомственных нормативных правовых актов практически необозрим, а его содержание доступно для усвоения только узкому кругу специалистов по определенным вопросам. Данная ситуация, как и разнобой в процедурах принятия ведомственных нормативных актов, существенно снижает эффективность действия права и его стабильность.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Как правило, проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами. Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. При необходимости для полноты изложения вопроса в нем могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов РФ.

Утвержденный нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

наименование органа, издавшего акт;
наименование вида акта и его название;
дата подписания (утверждения) акта;
его номер;
наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (в том числе экологические), устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации в Государственном реестре нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Регистрация нормативного акта включает в себя:

юридическую экспертизу соответствия акта законодательству РФ;
принятие решения о необходимости государственной регистрации акта;
присвоение регистрационного номера;
занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает общие положения, относящиеся к экологическому нормированию и стандартизации в области охраны окружающей среды. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Нормирование в области охраны окружающей среды — это государственно-властная деятельность, связанная с установлением (разработкой, утверждением и введением) уполномоченными субъектами общеобязательных нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. Нормативы и нормативные документы разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

Экологическому нормированию подлежат:

выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду;
лимиты использования природных ресурсов;
выбросы и сбросы загрязняющих веществ, приводящих к загрязнению на большие расстояния окружающей природной среды в результате трансграничных (межрегиональных, межреспубликанских, межгосударственных) переносов этих веществ;
лимиты использования природных ресурсов, имеющих федеральное и межрегиональное значение.

При установлении этих нормативов должны учитываться:

передовые достижения науки и техники в области рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;
технико-экономические возможности предприятий, учреждений и организаций-природопользователей;
природно-климатические особенности территорий и акваторий;
назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.

Разработка нормативов в области охраны окружающей среды включает в себя:

проведение научно-исследовательских работ по обоснованию необходимых нормативов;
проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в установленном порядке;
установление оснований разработки или пересмотра нормативов;
осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов;
формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов;
оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов.

Общий порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов утвержден постановлением Правительства РФ.

Указанные нормативы разрабатываются с учетом положений Федерального закона «Об охране окружающей среды», требований других законодательных и иных нормативных актов, показателей государственных и региональных экологических программ, экологической обстановки в регионах, необходимости предотвращения нарушения равновесия в окружающей природной среде, а также обеспечения охраны жизни и здоровья населения.

Разработка проектов обозначенных нормативов для конкретных предприятий, учреждений и организаций-природопользователей организуется Министерством природных ресурсов РФ совместно с другими специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, органами санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с их компетенцией, а также совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления с учетом предложений научных учреждений, общественных организаций и мнения населения.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет общее методическое обеспечение работ по установлению экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов. Руководство работой по нормированию выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, определению лимитов использования природных ресурсов осуществляется на соответствующей территории органами исполнительной власти субъектов РФ совместно со специально уполномоченными органами РФ в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также органами санитарно-эпидемиологического надзора.

Предприятиям, учреждениям и организациям-природопользователям устанавливаются нормативные объемы предельно допустимых и временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду с указанием этапов и сроков достижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов.

Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом развития техники, усовершенствования технологических процессов. изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния, а также других факторов.

В соответствии с установленными нормативами предприятиям, учреждениям и организациям-природопользователям в положенном порядке выдается разрешение на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, использование (изъятие) природных ресурсов.

Экологическое нормирование — это один из самых сложных и интенсивно развивающихся правовых инструментов охраны окружающей среды, который может быть рассмотрен в разных качествах: как правовая мера или инструмент охраны окружающей среды, как правовой институт и как функция государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Нормирование осуществляется с целью установления предельно допустимых масштабов воздействия хозяйственной и иной деятельности человека на окружающую среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития государства и общества. Иными словами, экологическое нормирование представляет собой процесс определения видов, размеров, содержания вредных воздействий на окружающую среду в целом или отдельные ее средообразующие элементы. Экологическое нормирование позволяет рассчитывать на непричинение вреда жизни и здоровью человека, иным охраняемым правом объектам.

В России действует сложная система экологических нормативов:

качества окружающей среды;
допустимого воздействия на окружающую среду:
допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов:
образования отходов производства и потребления:
допустимых физических воздействий на окружающую среду:
допустимого изъятия компонентов природной среды:
санитарных и защитных зон:
допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Нормативы качества окружающей среды устанавливаются

для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.

К нормативам качества окружающей среды относятся нормативы:

установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;
установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;
установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;
иные.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду устанавливаются в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц-природопользователей.

К нормативам допустимого воздействия на окружающую среду относятся нормативы:

допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;
допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
допустимого изъятия компонентов природной среды;
допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;
иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в целях охраны окружающей среды.

Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством.

Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды устанавливаются в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются для субъектов хозяйственной и иной деятельности в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий.

Нормативы предельно допустимых концентраций химических и биологических (микробиологических) вредных веществ (ПДК) устанавливаются для оценки состояния окружающей среды и рассчитываются по их содержанию в атмосферном воздухе, водах, почве единым ятя всей территории РФ образом. С учетом природно-климатических условий и особой ценности территорий (например, курортных, рекреационных, заповедных) либо специфики сложившейся э колош ческой ситуации (зоны экологического бедствия) для них могут быть установлены более строгие нормативы. ПДК определяются для каждого вредного вещества в отдельности. В процессе экологического мониторинга выясняется, имеет ли место превышение ПДК, т.е. превышение находящегося в воздухе, воде, почвах безопасного количества вредного вещества. Если норматив ПДК превышен, то замеряется, во сколько раз, например, 10 ПДК, 100 ПДК.

Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных (химических и биологических) веществ (ПДВ) устанавливаются для определения возможного с точки зрения закона объема загрязнения атмосферного воздуха, вод, почв с учетом производственных мощностей объекта, который производит сброс (выброс), и данных о вредных последствиях по каждому источнику загрязнения. При определении нормативов ПДВ исходят из нормативов ПДК. С учетом сложности производственной деятельности, экономическою положения предприятий, необходимости финансовых и иных затрат для перехода на нормативы ПДВ могут устанавливаться временно согласованные нормативы (лимиты) выбросов, сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения объемов таких воздействий на окружающую среду до предусмотренных предельных величин или перепрофилирования деятельности экологически вредных объектов, замены вредных, «недружественных окружающей среде», технологий на «экологически переносимые». В зарубежном праве это обозначается термином «экологическое санирование», которое охватывает не только приведение показателей деятельности в соответствие с нормативами ПДВ, но и другие направления улучшения ситуации (переход на безотходные и малоотходные технологии, отказ от выпуска вредной продукции, наведение порядка).

Нормативы предельно допустимых уровней (ПДУ) воздействия разделяются на две группы: вредных физических воздействий и радиационного воздействия как наиболее опасного для человека и окружающей среды. Физическими вредными воздействиями считаются шум, вибрация, магнитные поля, ультразвуковое излучение, высокочастотное излучение. Нормативы ПДУ этих воздействий определяют исходя из уровня, безопасного для жизни и здоровья человека и окружающей среды. В этом они схожи с нормативами ПДК. Нормативы шума рассчитываются, например, для промышленных и жилых зон, для дневного и ночного времени.

Нормы радиационной безопасности (НРБ), т.е. нормативы предельно допустимого уровня безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей природной среде и продуктах питания, радиационного облучения населения, рассчитываются в соответствии с принципами определения основного дозового предела, исключения всякого необоснованного облучения, снижения дозы облучения до возможно низкого уровня. Эти нормативы устанавливаются для трех категорий: всего населения; ограниченной части населения, проживающего, например, вблизи объекта атомной энергетики; персонала, работающего на тех объектах, где профессиональная деятельность связана с контактом с источниками излучения. При этом основные дозовые пределы устанавливаются в зависимости от группы критических органов (например, группа I — все тело, костный мозг). Учитывается и эффективная доза, под которой понимается величина воздействия ионизирующего излучения, используемая как мера риска возникновения отдаленных последствий облучения организма человека и отдельных его органов с учетом их радиационной чувствительности. По НРБ 76/87 предельно допустимые дозы для разных категорий работников и населения устанавливались на календарный год с использованием ряда показателей.

Законодательство устанавливает нормативы санитарных и защитных зон для охраны водоемов, источников питьевого водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий. Это, в частности, водоохранные зоны, санитарно-защитные зоны предприятий, ядерных объектов (и зоны наблюдения), округа санитарной (горно-санитарной) охраны.

Нормативы использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются с учетом экологической обстановки в регионе, возможностей самовосстановления природного ресурса или возобновления его человеком в целях предупреждения истощения природных ресурсов и нарушения экологического равновесия, а также обеспечения максимальных экономических выгод от использования природного ресурса. Система такого рода нормативов часто применяется в различных сферах деятельности: существуют нормы отвода земель при строительстве линий электропередач, автомобильных и железных дорог, лимитировано изъятие отдельных категорий земель, например, сельскохозяйственного назначения, для иных нужд. Широко известно лимитирование при рыболовстве, которое осуществляется по акваториям, видам водных биоресурсов, с тем чтобы их изъятие не повлекло истощения рыбных и других запасов. Практика показывает, что несоблюдение этих нормативов приводит не только к печальным экологическим последствиям, но и к значительному экономическому ущербу.

Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 881 «О Порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты» устанавливает, что нормативы предельно допустимых вредных воздействии на водные объекты разрабатываются и утверждаются по бассейну водного объекта или его участку в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям.

Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты:

разрабатываются водопользователями на основании расчетных материалов по нормативам предельно допустимых воздействий на водные объекты, предоставляемых бассейновыми и другими территориальными органами, а также исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах, определенных с учетом целевого использования этих объектов;
утверждаются бассейновыми и другими территориальными органами по согласованию с иными органами управления в области охраны окружающей среды и органами санитарно-эпидемиологической службы, здравоохранения;
используются при выдаче лицензий на водопользование, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, установлении размеров платежей, связанных с пользованием водными объектами, а также наложении штрафов и предъявлении исков о возмещении вреда при нарушении водного законодательства.

Разработку и согласование нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты по бассейну водного объекта или его участку, согласование нормативов предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты для водопользователей осуществляет Федеральное агентство водных ресурсов.

Порядок разработки и утверждения нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и временно согласованных выбросов определен постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него» (в ред. от 14.04.2007 № 229).

В целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы выбросов:

технический норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух;
предельно допустимый выброс вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух.

При определении нормативов выбросов применяются методы расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, в том числе методы сводных расчетов для территории городских и иных поселений и их частей с учетом транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов. Предельно допустимые выбросы для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и юридического лица в целом или его отдельных производственных территорий устанавливаются с учетом всех источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух данного юридического лица или его отдельных производственных территорий, фонового загрязнения атмосферного воздуха и технических нормативов выбросов.

Предельно допустимые и временно согласованные выбросы устанавливаются разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и перечни вредных (загрязняющих) веществ, подлежащих государственному учету и нормированию, для юридических лиц, территории городских и иных поселений и их частей, субъектов РФ и Российской Федерации в целом устанавливаются на основании данных о результатах инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников. За выдачу разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух могут взиматься сборы в соответствии с законодательством РФ.

Порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря РФ при осуществлении хозяйственной и иной деятельности определен постановлением Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 208 «Об утверждении Правил разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации».

Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в морской среде устанавливаются в целях оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира.

Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ разрабатываются и утверждаются специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти исходя из целевого назначения водного объекта:

для водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, — специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора;
для водных объектов рыбохозяйственного значения — специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны, контроля и регулирования использования водных биологических ресурсов и среды их обитания по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря РФ, устанавливаемые в целях регулирования таких воздействий при осуществлении хозяйственной или иной деятельности для ограниченных частей акваторий внутренних морских вод и территориального моря, в пределах которых реализуется эта деятельность, разрабатываются и утверждаются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды по согласованию со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области использования и охраны водного фонда, охраны, контроля и регулирования использования водных биологических ресурсов и среды их обитания, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды.

В нормативах предельно допустимых вредных воздействий устанавливаются:

количественные и качественные ограничения вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря РФ при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, связанной с поступлением в морскую среду химических веществ и (или) их смесей, биологических веществ, радиоактивных веществ и излучений, взвешенных минеральных веществ, тепла, шума и вибрации, растений, животных и микроорганизмов, не свойственных данной экосистеме, и изъятием из морской среды водных биологических ресурсов и ресурсов недр;
зоны влияния вредного воздействия на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации по каждому виду воздействия и по совокупности всех его источников (исходя из гидрологических условий и восстановительных особенностей морских экосистем). За пределами этих зон обеспечивается соблюдение нормативов состояния морской среды.

Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение определен постановлением Правительства РФ 16 июня 2000 г. № 461 «О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» от (в ред. от 14.12.2006. № 767).

Норматив образования отходов определяет количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Лимиты на размещение отходов, разрабатываемые в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду, количеством, видом и классами опасности образующихся отходов и площадью (объемом) объекта их размещения, устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на указанный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица, приступающие к осуществлению деятельности в области обращения с отходами, на основании методических указаний Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение конкретного вида отходов в конкретных объектах размещения отходов и представляют их на утверждение в территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ.

Для утверждения лимитов на размещение отходов индивидуальные предприниматели и юридические лица представляют следующие документы:

заявление с указанием наименования и организационно- правовой формы юридического лица, места его нахождения, наименования банка и номера расчетного счета в банке — для юридических лиц; фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность, — для индивидуальных предпринимателей;
копию лицензии на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с опасными отходами);
проект расчета нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

свидетельство о регистрации объекта размещения отходов в государственном реестре объектов размещения отходов.

Лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья. Лимиты на размещение отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц — пользователей недр устанавливаются на срок действия лицензии на пользование недрами в соответствии с проектом разработки месторождения полезного ископаемого.

Лимиты на размещение опасных отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц устанавливаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по обращению с такими отходами. Лимиты на размещение отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами на Байкальской природной территории, пересматриваются ежегодно.