Государственная политика охраны окружающей среды

Современное взаимодействие общества и окружающей среды может быть охарактеризовано следующими положениями:

деятельность человека сопряжена с увеличением сфер и объемов хозяйствования, что связано с необходимостью решения неотложных социально-экономических задач, стоящих перед государством и обществом: повышение уровня жизни населения, удвоение валового внутреннего продукта, борьба с бедностью, интенсификация перерабатывающих сфер производства, развитие инфраструктуры рыночной экономики и др.¹Подробнее о стратегических задачах социально-экономического развития России на ближайшую перспективу см.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября.;
интенсификация антропогенной нагрузки на окружающую среду в результате увеличения объемов жилищного строительства, газификации регионов, развития автомобилестроения, химического производства и т.д.;
увеличение доли негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности человека на окружающую среду, в том числе воздействия, сопряженного с экологическим риском, т.е. вероятностью наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды;
ухудшение качества окружающей среды, развитие ситуации, характеризующейся наличием в ней признаков экологического кризиса.

Данные обстоятельства определяют направления проводимых сегодня реформ и преобразований в России, содержание которых отражается в государственной экологической политике.

Обострение экологической обстановки является результатом не только общекризисных явлений в экономике страны, связанных с низкой инвестиционной активностью и падением технологической дисциплины, но и следствием накопленных за многие десятилетия структурных деформаций хозяйства, приведших к доминированию ресурсоемких и энергоемких технологий, сырьевой ориентации экспорта, а также чрезмерной концентрации производства в относительно немногочисленных промышленных центрах и регионах страны.

В итоге продолжается деэкологизация производства и друг их секторов хозяйства: удельные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу в расчете на единицу ВВП за 2002—2005 гг. увеличились в 1,3 раза, сбросы в водоемы — в 1,7, водоемкость ВВП увеличилась в 1.6 раза. Нерациональная, а подчас хищническая эксплуатация природных ресурсов способствует деградации природных объектов и природных комплексов. Низкие ставки платы за природные ресурсы, а в ряде случаев практически полное их отсутствие способствуют неумеренной эксплуатации природных богатств, подрыву воспроизводства возобновляемых ресурсов.

Серьезную угрозу достижению устойчивого социально- экономическою развития представляют катастрофы природного и техногенного характера, частота, масштабность и разрушительность которых в последние годы значительно возросли. Эти явления не только наносят большой ущерб хозяйству и окружающей природной среде, но и нередко сопровождаются разрушением населенных пунктов и человеческими жертвами.

Территория России подвержена широкому спектру экстремальных природных процессов и явлений, наибольшую опасность из которых представляют землетрясения, наводнения и лесные пожары. Около 20% территории страны занимают зоны повышенной сейсмической опасности, в них проживает более 20 млн. человек. Площадь затопления в результате наводнений может достигать 400 тыс. кв. км (2,5% территории страны), создавая угрозу для 750 городов и нескольких тысяч более мелких населенных пунктов. Ежегодно в лесах возникает от 100 тыс. до 300 тыс. пожаров на общей площади 1,5—2,5 млн. га. Значительные ущербы причиняют также сели, оползни, обвалы, лавины, бури, ураганы, смерчи, тайфуны, засухи.

Возникновение чрезвычайных и катастрофических ситуаций природного характера происходит стихийно и не может быть предотвращено. В то же время величина причиняемого ими ущерба во многом зависит от своевременности и точности их предсказания, от принятая предупредительных мер защиты, а также учета вероятности и интенсивности их проявления в процессе хозяйственной повседневной деятельности.

В техногенной сфере наибольшую опасность представляют:

радиационные и транспортные катастрофы;
аварии с выбросом химических и биологически опасных веществ;
взрывы и пожары;
гидродинамические аварии;
аварии на электроэнергетических системах;
аварии на очистных сооружениях.

Основными причинами возникновения чрезвычайных техногенных ситуаций являются:

износ основных фондов, достигающий в ряде отраслей 70-80%;
снижение профессионального уровня работников;
снижение производственной и технологической дисциплины;
просчеты в осуществлении технической политики, проектировании и строительстве объектов.

Катастрофические ситуации могут возникнуть при инициации техногенных аварий природными факторами:

разрушение плотин от землетрясений, катастрофических паводков и др.

В свою очередь, техногенная деятельность может приводить к инициированию природных катастроф, в частности, к:

землетрясению как результату создания обширных подземных полостей при горных работах;
опасным изменениям климата;
разрушению защитного озонового слоя атмосферы как следствие возрастающих антропогенных выбросов.

На ликвидацию последствий катастроф отвлекаются значительные финансовые, материально-технические и трудовые ресурсы, которые могли бы быть использованы для развития экономики и социальной сферы. Это выдвигает в число приоритетных задач разработку и осуществление эффективных мер по минимизации неизбежных ущербов от природных катаклизмов и концентрацию усилий на предотвращение катастроф техногенного и природно-техногенного характера.

Для решения данной проблемы предстоит обеспечить совершенствование и развитие:

служб изучения, прогнозирования, обнаружения, мониторинга чрезвычайных ситуаций, оповещения населения;
научно-методического обоснования разработки планов превентивных действий по защите населения и минимизации потенциально предотвратимых ущербов;
регламентации хозяйственной и иной деятельности в зонах вероятного возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в целях минимизации неизбежных и потенциально предотвратимых ущербов;
предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера;
служб ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий.

Для предотвращения ухудшения экологической обстановки и выхода на нормативный уровень состояния компонентов окружающей среды необходимо проведение целенаправленной экологической политики, базирующейся на принципах рыночных отношений и использующей финансово-экономические возможности всех субъектов природопользования.

Государственная экологическая политика — это система взглядов, положений и позиций государства к проблемам использования ограниченных природных ресурсов в условиях неограниченных потребностей экономики, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Реализация экологической политики является приоритетным направлением деятельности органов государственной власти РФ и субъектов РФ наряду с деятельностью по реализации политики социально-экономического развития, демографической политики, политики модернизации образования и здравоохранения, обеспечения национальной безопасности и др. В ее формировании и реализации активное участие принимают органы местного самоуправления, граждане и их объединения.

Исходя из сложившейся экологической ситуации, представляется, что основными элементами содержания государственной экологической политики являются:

преодоление негативных экологических проявлений хозяйственной и иной деятельности;
деэкологизация производства;
обеспечение стабилизации экологической ситуации.

Основными направлениями реализации государственной экологической политики должны стать:

совершенствование природоохранительного законодательства, системы экологических ограничений и регламентации режимов природопользования;
совершенствование экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды, в том числе системы платежей за природные ресурсы, с ориентацией на экономически обоснованное увеличение доли ресурсных платежей в системе налогообложения;
создание оптимальной системы государственных органов природопользования и охраны окружающей среды;
проведение широкого комплекса научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, направленных на оздоровление среды обитания человека и обеспечение экологической безопасности;
последовательный переход на международные стандарты технологических процессов и производимой продукции;
государственная поддержка реконструкции действующих производств при переходе на малоотходные, безотходные и ресурсосберегающие технологии;
совершенствование механизма лицензирования отдельных видов деятельности, влияющих на экологическую ситуацию в стране;
обеспечение проведения экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую природную среду при реализации программ и проектов хозяйственной и иной деятельности;
подготовка высококвалифицированных кадров, ответственных за реализацию государственной экологической политики;
совершенствование механизма финансового и материально-технического обеспечения системы органов природопользования и охраны окружающей среды.

Важное место в реализации экологической политики должно принадлежать федеральным экологическим программам. При этом потребуется существенное совершенствование методик их разработки с учетом новых подходов по определению эффективности природоохранной деятельности. Актуальным в переходный период будет и привлечение финансовых средств и инвестиций на цели охраны окружающей среды.

В более отдаленной перспективе следует ориентироваться на сопряженный подход к решению социально-эколого-экономических проблем. Собственно экологические задачи должны решаться как часть комплексных проблем развития тех или иных территорий либо в рамках рассмотрения общефедеральных научно-технических проблем. В конечном итоге экологические аспекты деятельности человека должны стать неотъемлемой частью его хозяйственной деятельности. В этом состоит суть процесса экологизации.

С учетом этого государственная политика в области защиты населения, объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должна осуществляться по следующим основным направлениям:

разработка научно-методических основ оценки рисков (угроз), связанных с чрезвычайными ситуациями;
комплексная оценка обстановки на всей территории страны в связи с природными и техногенными угрозами и реализация мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций;
обеспечение контроля за своевременным принятием мер по защите населения и хозяйственных объектов;
совершенствование построения и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
обучение населения действиям в чрезвычайных ситуациях и его информирование в этой области;
социальная поддержка населения, пострадавшего в чрезвычайных ситуациях;
развитие соответствующей нормативной, правовой и методической базы;
международное сотрудничество в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, защиты населения и хозяйственных объектов от опасных явлений природного и техногенного характера.

Анализ экологической ситуации в формате социально-экономической и политической обстановки в России позволяет выделить пять основных моделей реализации государственной экологической политики и выхода из экологического кризиса.

Технологическое направление

Предполагает совершенствование технологий природопользования и охраны окружающей среды. В основе его содержания лежит деятельность по созданию экологически чистых технологий природопользования, внедрение безотходных, малоотходных производств, обновление основных фондов, совершенствование технологических процессов.

Экономическое направление

Предполагает развитие и совершенствование экономического механизма охраны окружающей среды. Это направление решает главную задачу: сделать охрану окружающей среды составной частью производственно-коммерческой деятельности, чтобы предприниматель или хозяйственник был заинтересован в охране окружающей среды не меньше, чем он заинтересован в выпуске конкурентоспособной продукции.

Административно-правовое направление

Предполагает применение мер административного пресечения и мер юридической ответственности за экологические правонарушения, приостановление, прекращение деятельности предприятий, нарушающих природоохранительное законодательство, привлечение к административной, гражданской и уголовной ответственности лиц, виновных в причинении вреда природной среде.

Эколого-просветительное направление

Предполагает применение мер, направленных на повышение уровня экологической культуры через экологическое просвещение и информирование. Оно заключается в развитии системы экологического образования, воспитания, в перестройке потребительского отношения к природе, т.е. в экологической трансформации мышления человека.

Международно-правовое направление

Предполагает повышение гармонизации экологических международных отношений, интеграцию России в международные организации на пути преодоления экологического кризиса как одной из глобальных мировых проблем современного человечества.

Правовые основы государственной экологической политики РФ и направления ее реализации установлены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития». Содержащиеся в нем положения являются основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. Их осуществление предусматривает реализацию закрепленного в Конституции РФ права граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом в целях поддержания устойчивого развития, а также решение текущих социально-экономических задач в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по защите и улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов.

В целях обеспечения экологически безопасного устойчивого развития осуществляется государственное регулирование природопользования и стимулирование природоохранной деятельности путем проведения целенаправленной социально-экономической, финансовой и налоговой политики в условиях развития рыночных отношений. Хозяйственная деятельность ориентируется на достижение экономического благосостояния в сочетании с экологической безопасностью России.

Основными направлениями деятельности по обеспечению экологически безопасного и устойчивого развития РФ являются:

экологически обоснованное размещение производительных сил;
экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;
экологически безопасное развитие сельского хозяйства;
неистощительное использование возобновимых природных ресурсов;
рациональное использование невозобновимых природных ресурсов;
расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов;
совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В целях создания условий, позволяющих реализовать конституционное право граждан на жизнь в благоприятной окружающей среде, предусмотрены следующие основные направления деятельности:

создание для людей здоровой среды обитания в городских и сельских поселениях;
развитие системы природных комплексов рекреационного и курортно-оздоровительного назначения;
улучшение качества продуктов питания;
обеспечение населения качественной питьевой водой;
предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов;
обеспечение радиационной безопасности населения;
предупреждение и уменьшение опасного воздействия природных явлений, техногенных аварий и катастроф;
экологическое воспитание и образование населения.

В целях преодоления обострившихся противоречии между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия в регионах с неблагополучной окружающей средой, а также обеспечения естественного развития экосистем, сохранения и восстановления уникальных природных комплексов и ландшафтов при решении территориальных экономических проблем на основе оптимизации режимов природопользования и защиты окружающей среды предусмотрены следующие основные направления деятельности:

выведение из кризисной экологической ситуации ряда крупных городов и промышленных центров;
преодоление последствий радиоактивного загрязнения территорий;
сохранение природного комплекса бассейна озера Байкал;
осуществление программы «Возрождение Волги»;
восстановление нарушенных экосистем прибрежной полосы Черного моря;
защита населения и прибрежных территорий от последствий подъема уровня Каспийского моря;
сохранение природных комплексов Онежского, Ладожского озер и Невской губы;
решение экологических проблем районов Крайнего Севера с обеспечением особого режима природопользования;
сохранение и восстановление экосистемы санаторно-курортного комплекса «Кавказские Минеральные Воды».

В целях развития международного сотрудничества по сохранению, защите и восстановлению экосистемы Земли предусмотрены следующие основные направления деятельности:

сохранение биоразнообразия;
охрана озонового слоя;
предотвращение антропогенного изменения климата;
охрана лесов и лесовосстановление;
развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий;
обеспечение безопасного уничтожения химического и ядерного оружия;
решение межгосударственных экологических проблем (трансграничное загрязнение, проблемы Балтийского, Каспийского, Черного и Аральского морей, Арктического региона);
восстановление экосистемы и видового состава гидробионтов Азовского моря;
решение проблем Мирового океана.

Успешность преодоления экологических проблем необходимо связывать с региональным компонентом, учитывающим существенные отличия регионов, местные условия жизни; поэтому обеспечение экологически безопасного развития страны связано с решением межрегиональных проблем общегосударственного характера специальными структурами, от которых зависит обеспечение долгосрочного функционирования региональных природно-социальных экономических комплексов, постепенного улучшения условий и качества жизни населения.

Особое значение для стратегии устойчивого развития регионов имеют оценка экологической ситуации и степени использования хозяйственной емкости территории местными и специальными органами, осуществляющими экологическое управление, обобщенная оценка антропогенного воздействия на окружающую среду, учитывающая масштабы загрязнения территории и состояние природных объектов, которая может служить исходной позицией для обоснования приоритетов в осуществлении природоохранной деятельности при разработке проекта социально-экономического развития регионов, целевых программ и инвестиционных проектов органами государственной власти.

Правовые основы региональной государственной политики установлены Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», который предусматривает основные направления проводимой субъектами РФ региональной политики в области экономики и в сфере обеспечения экологической безопасности.

Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:

обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов:
приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Основными целями региональной политики в области экономики являются:

укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
содействие развитого и углублению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;
сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;
достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях;
развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и др.);
стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и могущих стать «локомотивами» и «точками роста» экономики субъектов РФ;
оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;
разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и др.);
совершенствование экономического районирования страны.

В сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в условиях развития рыночных отношении на федеральном и региональном уровнях основными направлениями региональной политики являются:

экологически обоснованное размещение производительных сил;
экологически безопасное развитие промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;
рациональное использование природных ресурсов;
предупреждение возникновения противоречий в экологически неблагоприятных регионах РФ между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия;
предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций;
обеспечение естественного развития экосистем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов при решении территориальных проблем;
совершенствование управления в области охраны окружающей среды и природопользования.

Постановление Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 198 «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» предусматривает основные направления государственной политики РФ по охране окружающей среды и природопользованию в районах Севера.

Север — высокоширотная часть территории России, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями, обусловливающими повышенные затраты на производство продукции и жизнеобеспечение населения. К районам Севера полностью или частично относятся территории 6 республик, 3 краев, 10 областей и 8 автономных округов. Там проживает свыше 11,7 млн. человек, из них более 200 тыс. человек — представители 30 коренных малочисленных народов. Северные территории играют ключевую роль в национальной экономике, в обеспечении безопасности и геополитических интересов России. В них сосредоточены основные запасы углеводородного, фосфорного и алюминийсодержащего сырья, алмазов, редких, цветных и благородных металлов, добывается 93% природного газа, 75% нефти, включая газовый конденсат, 100% алмазов, кобальта, платиноидов, апатитового концентрата, 90% — меди, никеля, 2/3 золота, производится половина лесной и рыбной продукции.

При освоении и развитии районов Севера необходимо учитывать исключительно важную роль этого региона, являющегося местом формирования глобальных атмосферных процессов, в сохранении экологического равновесия на планете. Здесь обитает значительное число редких и исчезающих видов животных и растений. Северные моря, в первую очередь Баренцево, Чукотское, Берингово, отличаются высокой продуктивностью и большим разнообразием морских организмов. Повышенная уязвимость экосистемы региона обусловлена низким потенциалом самоочищения и малыми скоростями биохимических реакций в условиях низких температур. Этот регион может рассматриваться в качестве резерва территорий для будущих поколений. При этом для коренных малочисленных народов природная среда является этнообразующим фактором.

Вместе с тем слабо контролируемый процесс освоения районов Севера и хроническая нехватка средств на проведение природоохранных мероприятий создают угрозу развития чрезвычайной экологической обстановки в регионе в целом. К основным типам загрязнения природной среды Севера относятся химическое и радиоактивное загрязнение. Уровни химического загрязнения вод северных морей в отдельных районах шельфа уже в настоящее время достаточно высоки. С интенсификацией хозяйственного использования шельфа и прибрежных территорий риск загрязнения морей значительно возрастает.

На Севере России имеется 11 заповедников и 15 заказников федерального значения. Общая площадь особо охраняемых природных территорий российской Арктики составляет в настоящее время 28,3 млн. га, или 4,5% территории Севера Российской Федерации.

Главной задачей государственной экологической политики в районах Севера является обеспечение экологической безопасности путем активного государственного регулирования природопользования и стимулирования природоохранной деятельности. Для ее реализации необходимо прежде всего совершенствовать нормативно-правовую базу в области природоохранной деятельности, систему стандартов, нормативов и экологических требований к хозяйственной деятельности в условиях Севера с целью обеспечения экологически ориентированной перестройки хозяйственного комплекса региона. Наряду с этим следует принять меры по оздоровлению обстановки в экологически неблагополучных районах путем проведения реабилитационных мероприятий, реконструкции производств и внедрения экологически безопасных технологий, обеспечить утилизацию, обезвреживание и безопасное захоронение радиоактивных и других отходов, сократить выбросы и сбросы загрязняющих веществ, расширить сеть особо охраняемых природных территорий.

Предстоит организовать эффективную систему экологического мониторинга и государственного экологического контроля, обеспечивающую оперативный контроль фонового состояния природных комплексов, оценку природно-климатических изменений, происходящих в различных средах под влиянием естественных и антропогенных факторов, а также оценку роли северных территорий в глобальных процессах. С этой целью необходимо создать специализированные автоматизированные технические средства для изучения природной среды региона, отслеживания ледовой, гидрометеорологической и геофизической обстановки, широко использовать дистанционные методы и средства исследований.