Таможенное право

Понятие и содержание функций таможенных органов

Одной из правовых категорий, позволяющих раскрыть содержание деятельности любого государственного органа, в том числе и правоохранительного, является функция (на момент учтенного в учебнике законодательства все таможенные органы являлись правоохранительными).

Обычно в теории права вообще и в иных обще юридических дисциплинах в частности под функциями понимаются направления деятельности. Некоторые особенности в понимании функции таможенных органов изложены в упоминавшейся выше юридической учебной и научной литературе. Однако ни в одном из опубликованных учебников и учебных пособий (в советский и постсоветский этапы развития таможенной деятельности) не предусматривалось соответствующей темы (главы).

Такое положение сохраняется до сих пор. Тем не менее, необходимо напомнить, что А.Н. Козырин, известный специалист в области таможенного права, еще в 1994 г. предлагал «полифункциональный подход к анализу таможенных органов». Использование «полифункционального подхода» позволило ему выделить «финансовую деятельность» и «фискальную функцию» таможенных органов.

Но в последующем А.Н. Козырин не развил сформулированные им же положения. В комментарии к Таможенному кодексу РФ 2003 г. он ограничился лишь точным подсчетом функций Государственного таможенного комитета РФ, закрепленных в Указе Президента РФ № 2014 от 25 октября 1994 г. (всего 63 функции). В этом подзаконном нормативном правовом акте, во-первых, допущено смешение различных правовых категорий (функций, задач, цепей, полномочий) и, во-вторых, речь идет о «функциях» не всех таможенных органов, а только о «функциях» Государственного таможенного комитета РФ.

И.В. Тимошенко избирает правовую категорию «функция» через соотношение философских категорий «форма» и «содержание», однако при этом предлагает рассматривать только «формы деятельности таможенных органов». Он предлагает выделять правовые и неправовые формы деятельности таможенных органов. Правовые формы деятельности И.В. Тимошенко подразделяет: «а) в зависимости от содержания — на правотворческую и правоприменительную деятельность: б) в зависимости от целей использования — на внутренние и внешние формы; в) в зависимости от способа их выражения — на словесные и конклюдентные».

Сведения о неправовых формах деятельности таможенных органов в комментируемой публикации отсутствуют. В последующем, поименованный автор уже оперирует правовой категорией «функции таможенных органов», типологизируя их на две группы — основные (всего 11) и «обеспечивающие» — «кадровая, финансово-плановая, материально-техническая и другие функции организационного характера».

Аналогичное по существу суждение высказано О.Ю. Бакаевой и Г.В. Матвиенко, предусмотревшими две «формы деятельности таможенных органов» — правоохранительную и финансовую.

Вызывает возражение использование А.Л. Листопадом термина «финансовая деятельность таможенных органов» ввиду гипертрофирования отдельных полномочий таможенных органов до одной из функций.

Еще один автор (С.В. Халицов) выделяет три вида деятельности таможенных органов: «первый вид деятельности таможенных органов» — «административная деятельность»; «следующее самостоятельное направление деятельности таможенных органов» — уголовно-процессуальная деятельность и. наконец, еще «один вид деятельности» — «научно-исследовательская и образовательная деятельность. Причем, «первый вид деятельности таможенных органов» упомянутым автором представлен в виде семи функций: контрольная, фискальная, административно-процессуальная, учетно-регистрационная, нормотворческая, информационно-консультативная, хозяйственная.

В отличие от авторов комментируемых нами публикаций, законодатель не только использует термин «функции таможенных органов» (см. ст. 403 ТК РФ), но и определяет их перечень. В связи с этим в целях приближения к познанию рассматриваемого сложного правового явления нами выработано собственное определение понятия «функция таможенного органа». Итак,

функция таможенного органа — это совокупность действий таможенных органов, предусмотренных таможенным законодательством и направленных на осуществление таможенной политики.

Некоторые авторы (О.Ю. Бакаева и др.) продолжают выделять функцию валютного контроля. Действительно, до введения в действие Таможенного кодекса РФ 2003 г. (с 1 января 2004 г.) правовое обоснование для этого имелось. В Таможенном кодексе РФ 1993 г. была глава 29 «Валютный контроль». В Таможенном кодексе РФ 2003 г. подобной главы уже нет. Более того, в абзаце втором п. 2 ст. 12 ТК РФ указано, что порядок перемещения через таможенную границу валюты Российской Федерации, внутренних ценных бумаг и валютных ценностей «регулируется валютным законодательством Российской Федерации».

Как справедливо отмстил А.Н. Козырин, «ТК РФ впервые в сравнении с ТК РФ 1993 г. четко определил, что из сферы таможено-правового регулирования выводится порядок перемещения через таможенную границу следующих видов товаров (соответствующий порядок определяется валютным законодательством): 1) наличной валюты РФ: 2) ценных бумаг, номинированных в валюте РФ. 3) валютных ценностей». Однако ряд подзаконных нормативных актов все же указывают на небезосновательность выделения функции валютного контроля.

Об этом, в частности, речь идет в приказе руководителя ФТС РФ «Об организации работы по выявлению нарушений валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования при осуществлении ими внешнеэкономической деятельности» № 125 от 5 февраля 2009 г. (с многочисленными изменениями и дополнениями).

Предвосхищая возможность предложения о выделении функции обеспечения налогообложения, считаем это нецелесообразным. Действительно, таможенные органы могут обладать полномочиями налоговых органов и взыскивать налоги и сборы при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации, что предусмотрено ст. 34 (часть первая), ст. 150, 151 (часть вторая) Налогового кодекса РФ.

Однако и в данном случае таможенные органы осуществляют функцию обеспечения таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, не изменяя своего статуса.

Анализ таможенного законодательства (в первую очередь ТК РФ) позволяет установить исчерпывающий перечень функций таможенных органов, которые в совокупности составляют содержание деятельности таможенных и иных органов, входящих в систему таможенных органов. и детально рассмотрены нами в отдельных главах раздела II учебника (главы 9—18).

Итак, функциями таможенных органов в соответствии с Таможенным кодексом РФ являются:

• таможенное оформление;
• таможенная статистика;
• обеспечение таможенных режимов;
• специальные таможенные процедуры:
• обеспечение таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономической деятельности:
• таможенный контроль:
• правоохранительная деятельность;
• рассмотрение обращений;
• участие в правотворчестве;
• международное сотрудничество.

Приведенный перечень функций является исчерпывающим. Однако это не означает, что все таможенные органы обязательно осуществляют все эти функции.

Взаимосвязанность и взаимообусловленность функций таможенных органов, а также возможность структурирования некоторых из них предполагает использование системного подхода к их рассмотрению. о чем речь пойдет в следующем параграфе.