Понятие и виды таможенных рисков

Определение понятий «таможенный риск» и «система управления таможенными рисками», а также установление перечня видов таможенных рисков относятся к числу наиболее дискуссионных проблем теории таможенного права.

О состоянии теории по данному вопросу речь идет в одной научной публикации, автор которой (OA. Морозова) предлагает понимать под таможенным риском государственного регулирования — «вероятность наступления нежелательного события, возникающего в процессе таможенного регулирования внешней торговли и влекущего за собой потери». Подобное определение изобилует оценочными показателями и далеко от совершенства.

В этом же ряду есть еще несколько определений: таможенный риск хозяйственной деятельности — «это вероятность наступления как благоприятных, так и нежелательных событий, возникновение которых обусловлено законными и/или незаконными внешнеторговыми операциями, влекущими за собой как прибыль, так и потери», а также «рисковое событие» — «это нежелательное событие, обусловленное нарушением хозяйствующими субъектами таможенного законодательства РФ и законодательства РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, имеющее негативные последствия, которые наносят в различной степени ущерб национально- экономическим интересам государства и общества». Указанным автором предложено выделять следующие виды таможенных рисков: таможенный риск экономико-правовых нарушений, таможенный риск правонарушений, совокупный таможенный риск.

Если относительно таможенного товарооборота отсутствует правовая основа в действующем таможенном законодательстве, то относительно таможенных рисков и системы управления ими имеется указание в ст. 358 (п. 2—4) ТК РФ. Включение в Таможенный калеке РФ 2003 г. положений о системе управления рисками А.Н. Козырин именовал как одну «из наиболее важных новелл ТК РФ 2003 г.», которая была фактически заимствована из «Киотской конвенции».

Положения ст. 358 Таможенного кодекса РФ о таможенных рисках и о системе таможенных рисков получили развитие в действующем доныне приказе Председателя ГТК РФ «Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации» № 1069 от 26 сентября 2003 г. Несмотря на несовершенство наименования данного подзаконного нормативного правового акта, в нем содержатся представляющие интерес положения, которые мы считаем целесообразным довести до сведения читателей.

Разработка «Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации» предопределена «глобализацией экономики, возможностью применения современных информационных технологий», что побуждает таможенные органы Российской Федерации «изменять свои процедуры и правила проведения таможенного контроля с учетом происходящих перемен и определять стратегию таможенного контроля исходя из системы мер оценки рисков». Речь идет о так называемой системе упрощения рисками, вероятно, для удобства пользования обозначенной в данном подзаконном нормативном правовом акте аббревиатурой — СУР.

В разделе 2 «Концепции» приведен перечень используемых в СУР понятий и даны их определения.

Риск вероятность несоблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.

Анализ риска — систематическое использование имеющейся у таможенных органов информации для определения причин и условий возникновения рисков, их идентификации и оценки возможных последствий несоблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. Риски разделяются на два типа: выявленный и потенциальный. Выявленный риск является фактом, т.е. известным риском, когда нарушение законодательства Российской Федерации уже произошло и таможенные органы имеют информацию о данном факте. Потенциальный — это риск, который не проявит себя, но условия для его возникновения существуют.

Товары риска товары, перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации и в отношении которых выявлены риски либо существуют потенциальные риски.

Товары прикрытия — товары, которые с достаточной степенью вероятности могут заявляться (декларироваться) вместо товаров риска.

Объекты анализа — товары, находящиеся под таможенным контролем или выпушенные для свободного обращения на таможенной территории Российской Федерации; транспортные средства, используемые в международных перевозках для платной перевозки лиц либо для платной или бесплатной промышленной или коммерческой перевозки товаров; сведения, содержащиеся в транспортных (перевозочных), коммерческих и таможенных документах; сведения, содержащиеся в договорах международной купли-продажи или других видах договоров, заключенных при совершении внешнеэкономической сделки, а в случае совершения односторонних внешнеэкономических сделок — иных документов, выражающих содержание таких сделок; деятельность лиц, выступающих в качестве, достаточном в соответствии с гражданским и (или) таможенным законодательством Российской Федерации для совершения юридически значимых действий от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем; деятельность таможенных брокеров (представителей), владельцев складов временного хранения и таможенных складов, а также перевозчиков, в том числе таможенных; результаты применения форм таможенного контроля; таможенные органы.

Область риска — отдельные сгруппированные объекты анализа, в отношении которых требуется применение отдельных форм таможенного контроля либо их совокупности, а также повышение эффективности качества таможенного администрирования.

Индикаторы риска — определенные критерии с заданными заранее параметрами, отклонение от которых позволяет осуществлять выбор объекта контроля.

Оценка риска — систематическое определение вероятности возникновения риска и последствий нарушений таможенного законодательства в случае его возникновения.

Профиль риска — совокупность сведений об области риска, индикаторов риска, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации риска. В зависимости от региона применения профиль риска по видам делится на общероссийский, региональный и зональный.

Упрощение риском — систематическая работа по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности их применения, а также контролю за применением таможенных процедур и таможенных операций, предусматривающая непрерывное обновление, анализ и пересмотр имеющейся у таможенных органов информации.

В разделе 3 «Концепции» указаны «основные задачи» СУР:

создание единого информационного пространства, обеспечивающего функционирование СУР;
разработка методик (программ) по выявлению рисков;
определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков;
выявление причин и условий, способствующих совершению таможенных правонарушений:
оценка возможного ущерба в случае возникновения потенциальных рисков и ущерба при выявленных рисках:
определение возможности предотвращения или минимизации рисков, а также определение требуемых ресурсов и разработка предложений по их оптимальному распределению;
разработка и применение методик оценки эффективности применяемых мер;
разработка и практическая реализация мер по предотвращению или минимизации рисков;
контроль за практической реализацией мер по предотвращению или минимизации рисков:
оценка эффективности применяемых мер по управлению рисками и корректировка управленческих решений;
накопление и анализ информации о результатах применения отдельных форм таможенного контроля либо их совокупности, а также о причинах и условиях, способствующих совершению таможенных правонарушений, с целью выработки предложений по модернизации стратегии таможенного контроля.

В разделе 6 «Концепции» определены «элементы» СУР, представленные ниже.

Сбор и обработка информации о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации.

Данный элемент предусматривает сбор и обработку всей существующей информации из различных источников о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, в том числе информации:

статистической о перемещаемых товарах и транспортных средствах через таможенную границу Российской Федерации, а также сравнение внутренней статистики Российской Федерации со статистикой стран-контрагентов;
производственно-экономическом потенциале стран-контрагентов;
поступающей от иных правоохранительных и контрольных органов Российской Федерации, в том числе от таможенных органов иностранных государств;
о результатах оперативно-розыскной деятельности таможенных органов, а также специальной статистики о нарушениях таможенных правил;
о правонарушениях и преступлениях в сфере таможенного дела;
о деятельности лиц, выступающих и качестве, достаточном в соответствии с гражданским и (или) таможенным законодательством Российской Федерации для совершения юридически значимых действий от собственного имени с товарами, находящимися под таможенным контролем;
о деятельности таможенных брокеров (представителей), владельцев складов временного хранения и таможенных складов, а также перевозчиков, в том числе таможенных;
заявляемой при осуществлении таможенных операций;
о расчетно-платежных отношениях по совершаемым внешнеэкономическим сделкам;
о транспортных логистических схемах.

Важнейшим фактором, определяющим обоснованность и эффективность принимаемых управленческих решений, является полнота, оперативность (своевременность) и достоверность информации, которая используется для разработки и реализации мер по предотвращению и минимизации рисков. Таможенные органы должны иметь доступ к надежным, достоверным и актуальным источникам информации и уметь эти сведения оценивать.

Системность и комплексность мероприятий по сбору, обобщению и анализу информации, наличие нескольких независимых источников информации, а также технология сбора информации, регламентирующая источники информации, периодичность обновления, пополнения баз данных и движение (оборот) информации в таможенных органах обеспечит максимальную достоверность и объективность получаемых результатов, а также принятие оптимальных решений для определения необходимых мер по предотвращению и минимизации рисков.

В качестве основных сведений для выявления и определения потенциальных рисков используются информационные ресурсы ФТС РФ.

Выявление и анализ рисков. Основные действия, связанные с анализом рисков, состоят из определения:

совокупности условий и факторов, влияющих на риски:
таможенных операций, при осуществлении которых существует вероятность совершения таможенного правонарушения;
объектов анализа;
критериев и параметров, характеризующих риски (количество перемещений, номенклатура товаров, получатель товаров и т.д.):
индикаторов риска (пограничных количественных показателей, определяющих необходимость применения мер по предотвращению или минимизации рисков);
оценки возможной величины ущерба в случае возникновения рисков.

Разработка и реализация мер по управлению рисками. При разработке и реализации мер необходимо учитывать:

прогноз результатов и определение возможных последствий планируемых мер и вероятности наступления этих последствий;
анализ возможных мер по предотвращению или минимизации рисков, а по результатам выбор оптимальных, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.

Обобщение результатов принятых мер и подготовка предложений. СУР невозможна без отлаженной системы «обратной связи». Наряду с подготовкой и реализацией профилей рисков необходимо на постоянной основе осуществлять контроль за применением соответствующих форм таможенного контроля, анализ их эффективности, а по результатам — их корректировку.

Осуществляемые меры могут принести разный по величине эффект и оказать влияние на различные аспекты таможенной деятельности (совершенствование процедур таможенного контроля, фискальную, правоохранительную):

пресечение незаконного перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации;
эффективность таможенного контроля:
полноту взысканных таможенных платежей;
ускорение товарооборота;
расходы таможенных органов и лиц, перемещающих товары, связанные с проведением таможенного контроля;
изменение времени таможенного оформления.

При подготовке и выборе мер необходима сбалансированная оценка их совместного суммарного эффекта.

Должны быть разработаны методики, а также определены критерии, по которым должен осуществляться контроль, в том числе оперативный. хода исполнения вступивших в юридическую салу документов и принятых мер. а также их влияние на предотвращение или минимизацию рисков и эффективность качества таможенного контроля.

В разделе 7 «Концепции» дан перечень «мероприятий», правда, в приказе Председателя ГТК РФ № 1069 от 26 сентября 2003 г. поименованных как «этапы» внедрения СУР:

анализ имеющихся нарушений таможенного законодательства в целях выявления существующих рисков;
разработка соответствующей нормативной правовой базы, регламентирующей применение в деятельности таможенных органов элементов СУР;
осуществление систематизации принимаемых мер по минимизации рисков;
определение критериев для отнесения объектов анализа к областям риска;
расширение практики избирательности применения форм таможенного кот рол и таможенными органами;
внедрение анализа экономической эффективности принимаемых мер по минимизации рисков;
внедрение новейших информационных технологий, включающих в себя современные каналы передачи данных, международные стандарты передачи данных, соответствующие программные средства, а также средства вычислительной техники и технические средства таможенного контроля;
создание информационной поддержки системы управления рисками, включающей в себя различные базы данных, программные средства для их обработки.

Введение в таможенное законодательство нового правового института (система управления таможенными рисками) явилось предпосылкой к созданию в системе таможенных органов соответствующих специализированных подразделений.

Подтверждением является приказ руководителя Федеральной таможенной службы «Об утверждении типового наложения о подразделении координации и применения системы управления рисками регионального таможенного управления» № 638 от 13 июля 2005 г. которым было утверждено «Типовое положение о подразделении координации и применения системы управления рисками регионального таможенного управления».

В разделе II «Типового наложения» определены «основные задачи» «подразделения о координации и применении системы управления рисками регионального таможенного управления:

координация деятельности структурных подразделений РТУ, а также подразделений применения системы управления рисками (СУР) таможенных органов в регионе деятельности РТУ по выявлению рисков и управлению рисками, возникающими при таможенном оформлении и таможенном контроле товаров и транспортных средств;
подготовка предложений по выявлению рисков и управлению рисками с учетом особенностей региона деятельности РТУ и доведение их до руководства РТУ для направления в ФТС РФ;
анализ и оценка эффективности применения форм таможенного контроля и иных прямых мер по минимизации рисков в регионе деятельности РТУ, подготовка предложений руководству РТУ о необходимости актуализации профилей риска с целью направления их в ФТС РФ;
координация проведения таможенного контроля таможенными органами в регионе деятельности РТУ, а также контроль применения прямых мер по минимизации рисков;
сбор, анализ и оценка информации о результатах применения форм таможенного контроля и иных прямых мер по минимизации рисков, а также о причинах и условиях, способствующих образованию рисков, подготовка предложений руководству РТУ по результатам анализа;
взаимодействие в соответствии с установленным порядком с другими структурными подразделениями РГУ. таможенными органами в регионе деятельности РТУ, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, с участниками внешнеэкономической деятельности (ВЭД), перевозчиками и иными лицами. деятельность которых связана с осуществлением внешней горюши товарами, и их профессиональными объединениями (ассоциациями), а также другими лицами, обладающими полномочиями в отношении товаров и транспортных средств, с целью реализации функций анализа таможенного оформления и таможенного контроля товаров и применения СУР.

В разделе III «Типового положения» дан перечень «основных функций» указанного «подразделения»:

анализ и контроль деятельности таможенных органов в регионе деятельности РТУ осуществляемой на основе СУР, по обеспечению эффективности применения форм таможенного контроля и иных мер но мини милиции рисков при таможенном оформлении и таможенном контроле товаров:
выявление рисков по результатам анализа информации, оценка степени выявленных рисков, разработка проектов региональных и зональных профилей риска, а также проектов срочных профилей рисков и доведение их до ФТС РФ:
осуществление методологического руководства структурными подразделениями РТУ, применяющими СУР, а также таможенными органами в регионе деятельности РТУ по вопросам, входящим в компетенцию «подразделения»;
разработка и направление в ФТС РФ для согласования целевых методик и алгоритмов выявления рисков, направление предложений руководству ФГС РФ по изменению действующих целевых методик и алгоритмов выявления рисков;
участие в подготовке и доведение до ФТС РФ предложений о включении отдельных участников ВЭД в перечень лиц, перемещающих товары, в отношении которых проверка при таможенном оформлении проводится не и полном объеме;
контроль применения таможенными органами в регионе деятельности РТУ отдельных форм таможенного контроля, прямых мер по минимизации рисков либо их совокупности:
участие в проведении таможенного контроля товаров как до выпуска товаров, так и после их выпуска при проведении дополнительной проверки;
участие в пределах компетенции «подразделения» в подготовке предложений по совершенствованию структуры таможенных органов в регионе деятельности РТУ по результатам анализа их деятельности;
внесение руководству РТУ предложений об отзыве у лиц, нарушающих таможенное законодательство Российской Федерации, свидетельств о включении в соответствующие реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела;
анализ таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств, таможенное оформление которых осуществляется в регионе деятельности РТУ.

Приказ руководителя ФТС № 638 от 13 июля 2005 г. побудил руководителей некоторых таможен Российской Федерации к созданию аналогичных подразделений по применению системы управления таможенными рисками. Так, например, начальником таможни Лицецкой области было утверждено «Положение об отделении применения системы управления рисками», в соответствии с которым предусмотрено формирование в составе таможни Лицецкой области нового структурного полразделения («Отделение применения системы управления рисками»). Данный подзаконный нормативный правовой акт фактически (и по содержанию, и по форме) тождественен приказу руководителя ФТС № 638 от 13 июля 2005 г.

Нам представляется, что создание подобных подразделений в системе таможенных органов (в том числе и в таможнях) в целом является позитивным. Это тот редкий случай, когда обеспечивается балансе между теорией и правоприменительной практикой.