Право государственной и муниципальной собственности
Многоплановый характер права государственной и муниципальной собственности отражен в российском законодательстве: о государственной собственности — в ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, подп. «д» ст. 71, подп. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, ст. 212 и 214 ГК РФ; о муниципальной — в ч. 2 ст. 8. ч. 2 ст. 9 Конституции РФ. ст. 212 и 215 ГК РФ.
В частности, согласно ст. 214 ГК РФ, государственной собственностью в Российской Федерации является: имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность); имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). При этом земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.
От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника осуществляют соответствующие органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст. 294, 296).
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.
Муниципальная собственность включает в себя имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215 ГК РФ). От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ.
Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст. 294, 296). Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или иного муниципального образования.
Из изложенного вытекает, что в Российской Федерации государственная собственность выступает в виде федеральной собственности (собственности Российской Федерации) и муниципальной собственности (собственности административно-территориальных единиц). Муниципальная собственность подразделяется на подвиды сообразно административно-территориальному делению страны. Соответственно она дифференцируется на собственность областей, районов, сел (поселков) и др.
Субъектом права собственности Российской Федерации является сама Российская Федерация. Органом управления федеральной собственности является Правительство РФ. Отдельные свои полномочия в этой сфере Правительство РФ делегирует соответствующим федеральным органам (министерствам, федеральным службам, агентствам). Так, министерства как вышестоящие органы федеральных унитарных предприятий дают согласие на распоряжение некоторыми объектами, находящимися на вещных правах у унитарных предприятий.
Субъектами муниципальной собственности являются соответствующие административно-территориальные единицы. Их администрации, законодательные органы устанавливают правила владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности. Местные исполнительные, распорядительные органы и администрации осуществляют управление муниципальной собственностью.
Российская Федерация не вправе вмешиваться в осуществление правомочий собственника муниципальной собственности. Однако государство ведет единый контроль за осуществлением своих полномочий всеми государственными органами, соответственно, обеспечивает единство управления государственной собственности всех видов и единство государственной собственности как таковой.
Объектом государственной собственности может быть любое имущество. Государство обладает исключительными правами на отдельные виды имущества, определенные специальным Законом «Об объектах, находящихся только в собственности государства». Так, исключительная собственность Российского государства распространяется на недра, воды, леса; военное и другое имущество; национальные эталоны единиц величин; объекты инженерной инфраструктуры общего пользования: тепло- и газоснабжение, водопроводно-канализационное хозяйство; транспорт общего пользования, метрополитен и др. В состав государственной собственности входят также казна; иное имущество, закрепленное за республиканскими юридическими лицами (ст. 215 ГК РФ).
Казна состоит из средств федерального бюджета, золотовалютного резерва, других объектов, находящихся только в собственности государства, и иного государственного имущества, закрепленного за государством в целом.
Муниципальная собственность состоит из казны административно-территориальных единиц и имущества, закрепленного за муниципальными юридическими лицами в соответствии с актами законодательства. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за местными органами и юридическими лицами, составляют казну соответствующей административно- территориальной единицы (п. 3 ст. 215 ГК РФ).
Перечень объектов государственной собственности не ограничен. Но среди них выделяются объекты собственности государства, приватизация которых запрещена: недра, леса, водные ресурсы, объекты континентального шельфа, объекты исторического и культурного наследия федерального значения, предприятия по изготовлению госзнаков, железные дороги, атомные станции и предприятия и другое имущество (п. 2.1 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г.).
Данное имущество запрещается обращать в частную собственность, оно изъято из гражданского оборота. Вместе с тем, земля и другие природные ресурсы являются государственной собственностью в той мере, в какой они не находятся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (п. 2 ст. 214 ГК РФ). Имущество, не относящееся к исключительной собственности государства, законодательно не определено. Им может быть в принципе любое имущество.
Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (п. 5 ст. 214 ГК РФ). До принятия такого закона следует руководствоваться постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г.
Здесь определены прежде всего объекты, которые относятся исключительно к федеральной собственности. Они не могут быть переданы в собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность. В основном они совпадают с объектами, включенными в перечень объектов федеральной собственности, приватизация которых запрещена, т.е. в разд. 2.1 Программы приватизации (о них говорилось выше). Любое имущество, за исключением имущества, отнесенного к федеральной собственности и муниципальной собственности, может принадлежать субъектам Федерации.
Муниципальная собственность, как уже говорилось, — это средства муниципальной казны, имущество муниципальных учреждений и предприятий, земельные участки, не приватизированный жилищный и нежилой фонды, объекты инженерной инфраструктуры городов и др.
Предприятия относятся к объектам муниципальной собственности, указанным в постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. Согласно Программе приватизации большинство из них подлежат обязательной приватизации (например, предприятия торговли — как оптовой, так и розничной). Часть государственного и муниципального имущества закреплена за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, которые приобретают на него производное вещное право (право хозяйственного ведения, право оперативного управления) как юридические лица. Другая, не распределенная таким образом часть, составляет государственную или муниципальную казну (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ).
Функции государственной и муниципальной собственности в сфере владения, пользования и распоряжения реализуют от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований органы государственной власти и органы местного самоуправления. Границы реализации этих прав устанавливаются законом, государственной и местной программами приватизации.
К основаниям возникновения права государственной и муниципальной собственности относятся первоначальные и производственные, специфическая — поступления в виде налогов и иных обязательных платежей (например, в виде отчислении в государственные внебюджетные фонды). Государственная казна пополняется и за счет принудительного безвозмездного изъятия имущества в собственность государства в качестве санкции за правонарушение (ст. 243 ГК РФ) и реквизиции (принудительного изъятия имущества у собственника в государственных, общественных интересах с возмещением ему стоимости реквизированного имущества, осуществляемого при обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер).