Государственный и местный бюджеты и их структура
Бюджет — это центральный институт финансового права, так как именно в форме бюджетов различных уровней происходит аккумуляция, распределение и использование основной массы государственных и муниципальных денежных средств. В материальном смысле бюджет — это централизованный денежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями для осуществления функций этих государственных и муниципальных образований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансирования из бюджета и т.п.
Кроме того, существует экономическое понимание бюджета. Бюджетом в этом смысле является система экономических отношений, возникающих по поводу создания, распределения и использования средств бюджетных фондов различных уровней.
В юридическом смысле бюджет — это финансовый план образования и расходования денежных средств бюджетных фондов различного уровня, утверждаемый соответствующими представительными государственными и муниципальными органами для обеспечения функций государственных и муниципальных образований.
Почему же бюджет, строго говоря, не является центральным денежным фондом, а представляет собой финансовый план поступления и расходования денежных средств? Дело в том, что средства бюджета никогда не аккумулируются государством в натуре, а, наоборот, расходуются по мере их поступления, так что денежный фонд как таковой не образуется. Поэтому бюджет скорее представляет собой схему поступления и расходования средств, т.е. именно финансовый план государства.
Бюджет является основным, универсальным финансовым планом государства, поскольку кроме него действуют и другие финансовые планы: сметы, балансы предприятий, учреждений, организаций. Кроме того, бюджет государственного или муниципального образования охватывает практически все области, группы общественных отношений, где государство осуществляет свои функции. Исключение сделано лишь для некоторых групп общественных отношений, финансирование которых происходит в форме внебюджетных целевых фондов.
Понятие бюджета как финансового плана не тождественно бюджету как юридическому акту, принимаемому соответствующим представительным органом, так как такой акт (например, закон о федеральном бюджете на какой-либо год) отражает лишь основные показатели соответствующего бюджета, а кроме того, решает некоторые вопросы, которые, строго говоря, не относятся к самому финансовому плану.
Финансовый год в Российской Федерации продолжается с 1 января по 31 декабря соответствующего года. Бюджеты, как правило, утверждаются ежегодно на этот срок. Однако в условиях инфляции и связанных с этим трудностей в принятии бюджетов может практиковаться принятие бюджета и на более короткий срок (например, квартал).
Законом предусмотрено понятие консолидированного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Так, федеральный консолидированный бюджет включает собственно бюджет Российской Федерации, а также бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований. Консолидированный бюджет района включает бюджеты района, городские, поселковые бюджеты и бюджеты сельсоветов. Консолидированные бюджеты используются для расчета нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, являются основанием для предоставления дотаций и субвенций из вышестоящего бюджета в нижестоящий.
Федеральное Собрание РФ обладает правом вводить чрезвычайный бюджет и редким чрезвычайного расходования бюджетных средств. Основанием для введения чрезвычайного бюджета является чрезвычайное положение на территории Российской Федерации, требующее иной схемы расходования бюджетных средств, а основанием для введения режима чрезвычайного расходования является увеличение дефицита бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг.
Расходование средств в рамках таких форм бюджета происходит с использованием механизма секвестрования. Секвестр расходов заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15% и т. д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года, за исключением защищенных статей, т. е. тех, которые в любом случае должны финансироваться в полном объеме. Обычно такими признаются заработная плата, стипендии, социальные пособия и т.п.
Существует также понятие минимального бюджета, т.е. расчетного объема доходов соответствующего бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. Дело в том, что нижестоящие бюджеты (особенно местные) в значительной мере зависят от решений вышестоящих органов власти. В частности, вышестоящие органы устанавливают минимальные государственные стандарты, т. е. перечень государственных услуг, предоставление которых гарантируется гражданам за счет финансирования из бюджетов различных уровней. Расходы на такие услуги обычно и определяют размер минимального бюджета.
Бюджетное устройство — это организация и пришиты построения бюджетной системы, представляющей собой совокупность бюджетов государственных и муниципальных образований, существующих на территории страны.
Как видно из определения, бюджетное устройство государства зависит от государственного и административно-территориального устройства страны. Одно дело, если это унитарное государство, другое — если федеративное. Российская Федерация является федеративным государством, признающим права местного самоуправления.