Правовое регулирование жилищных отношений

Если обобщить все законы, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, подзаконные нормативные правовые акты, а также иные источники жилищного права, то образуется довольно солидный перечень. В связи с этим представляется необходимым выделить из них основополагающие законы, принятые на федеральном уровне, а также подзаконные нормативные правовые акты, законные и нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

Конституция Российской Федерации;
Жилищный кодекс Российской Федерации;
Гражданский кодекс Российской Федерации;
Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;
Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»;
Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»;
Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»;
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;
Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц»;
постановления Правительства Российской Федерации;
правовые акты федеральных министерств и ведомств (федеральных органов исполнительной власти, а также органов власти субъектов Российской Федерации);
постановления Конституционного Суда Российской Федерации;
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Для всех правоприменяющих органов и должностных лиц обязательными для исполнения являются разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, которые следует считать источником единого толкования правовых норм по некоторым вопросам применения жилищного законодательства.

В связи с регулированием жилищных отношений следует дать определение некоторым понятиям:

субъекты — граждане, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, иные юридические лица любых организационно-правовых форм;
объекты — жилые помещения, используемые физическими лицами по их назначению на основании договоров найма (наниматели), поднайма (поднаниматели), временные жильцы по договорам-соглашениям на использование жилья;
содержание жилищного отношения — права и обязанности субъектов (наймодателя и нанимателей), возникающие по поводу объектов — жилых помещений, которые, имея строго определенное законом целевое назначение, не могут быть использованы для других целей.

Права и обязанности субъектов могут быть несколько различными в зависимости от того, кем являются наниматели (сонаниматели), и от статуса жилых помещений (государственный, муниципальный, частный или специализированный жилищные фонды). Особое внимание следует обратить на тот факт, что в связи с введением в России рыночной экономики возникла острая необходимость в проведении такой жилищной реформы, при которой жилищные отношения полностью отвечали бы экономической ситуации в России, т.е. от обеспечения граждан жильем и помещениями за счет государственных капитальных вложений следует перейти к приобретению гражданами жилья или его строительству за счет средств самих граждан.

При этом должны быть сохранены определенные льготы лицам малоимущим, остро нуждающимся в улучшении жилищных условий, а также некоторым другим категориям граждан, в соответствии с законодательством имеющим право на бесплатное жилье или на льготные условия получение жилья, о чем мы уже упоминали выше.

Для сознания правовых основ при решении жилищных проблем в рыночных условиях в настоящее время на различных уровнях принимаются соответствующие законодательные и нормативные акты, конкретизирующие правовое регулирование порядка проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства.

Так, Законом РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» гражданам предоставлена возможность приватизации государственного и муниципального жилищных фондов. Концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в Российской Федерации созданы условия для нормального функционирования рынка жилья, определены направления реформы в части изменения системы управления, контроля, демонополизации отрасли и создания конкурентной среды.

При образовании новой системы управления в отрасли в первую очередь необходимо четкое распределение функций между:

собственником;
управляющей организацией;
подрядными организациями, осуществляющими обслуживание жилищного фонда;
органами, уполномоченными осуществлять государственный контроль за содержанием и использованием жилищного фонда (независимо от форм собственности) и четкую организацию взаимоотношений между ними.

Основными целями формирования жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с концепцией реформы ЖКХ в Российской Федерации являются:

обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества;
снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Следовательно, основными направлениями реформы жилищно-коммунального хозяйства являются:

совершенствование системы управления, обслуживания, эксплуатации и контроля в ЖКХ;
формирование специализированных организаций по управлению жилищным фондом;
переход на договорные отношения, выборность организаций, осуществляющих обслуживание жилья, построение взаимоотношений на основе конкурентности с организациями, осуществляющими управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающими коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющими проектно-строительные работы;
предоставление потребителям возможности влиять на объемы и качество услуг; передача жилищного фонда в управление непосредственным собственникам жилья (т.е. создание товарищества собственников жилья);
изменение системы распределения между регионами средств федерального бюджета на основе использования системы государственных минимальных социальных стандартов;
совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья, сверхнормативное потребление коммунальных услуг, возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, повышение оплаты жилья за счет населения, дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его качества и месторасположения;
совершенствование системы социальной защиты малообеспеченных семей при приобретении и оплате жилья и коммунальных услуг;
обеспечение и совершенствование существующей системы льгот, усиление и развитие адресной направленности компенсаций, выделяемых на социальную защиту населения при пользовании жильем;
принятие мер по улучшению эксплуатации и сохранности жилищного фонда независимо от форм собственности.

Особую роль в реализации и регулировании жилищно-правовых отношений законодатель отводит органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, которые через управляющие организации и государственную жилищную инспекцию с учетом демонополизации отрасли, развития конкурентных отношений и обеспечения равноправия организаций независимо от форм собственности и заключения соответствующих договоров должны:

разрабатывать и внедрять альтернативные формы предоставления коммунальных услуг и создавать автономные системы жизнедеятельности в малоэтажном жилищном фонде;
привлекать организации, использующие альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (газоснабжение от баллонного газа и пр.);
выполнять отдельные функции по обслуживанию объектов коммунального назначения;
осуществлять контроль за установлением коммунальных тарифов для населения из расчета затрат предприятий-монополистов с учетом защиты прав потребителей;
контролировать обеспечение в пределах договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей на уровне государственных минимальных социальных стандартов жилищно-коммунального хозяйства;
повышать организационно-правовую и финансово-экономическую независимость субъектов хозяйствования для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;
способствовать внедрению приборов долевого и индивидуального учета и регулирования расхода водо-, тепло-, газоснабжения с целью повышения ресурсосбережения.

Все вышеперечисленные меры в условиях реформы собственности на жилье и структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством создают реальные условия для:

ускорения процесса демонополизации в отрасли путем разгосударствления ремонтно-эксплуатационных предприятий и передачи жилищного фонда в управление управляющим организациям и непосредственным собственникам жилья — товариществам собственников жилья;
привлечения дополнительных источников финансирования на содержание, ремонт и реконструкцию жилищного фонда;
самостоятельного решения членами товарищества собственников жилья вопросов по техническому обслуживанию и эксплуатации своей собственности, по установлению порядка расходования личных средств на управление и эксплуатацию здания;
стимулирования установки приборов, контролирующих объем потребляемых коммунальных услуг (волы, газа тепла);
развития у нанимателей и собственников жилья экономного отношения к предоставляемым услугам;
создания товариществ собственников жилья еще на стадии организации строительства жилых зданий (таким образом, на этой же стадии определяется форма управления и предоставляется возможность будущим собственникам жилья самим определить уровень комфортности проживания).

Внедрение в жилищную сферу рыночных правоотношений создаст все необходимые условия для становления и развития различных форм собственности на жилье, обеспечивает правовое регулирование отношений по заключению сделок с недвижимостью в жилищной сфере, гарантируя этим предусмотренные Конституцией РФ права граждан на жилище и свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Более того, во-первых, частная собственность на недвижимость в жилищной сфере не может быть ограничена по количеству, размеру и стоимости, во-вторых, защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В ст. 35 Конституции РФ закреплены гарантии по обеспечению этого права.

Ныне действующим законодательством предусмотрена возможность улучшения своих жилищных условий путем приобретения в собственность жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда за плату. Так, с 1 января 2003 г. вступил в законную силу Федеральный закон от 25 октября 2002 г. № 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» (взамен Закона от 27 июля 1998 г. № 131-Ф3), который, в частности, предусматривает, что право граждан, выезжающих или выехавших из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на получение и использование жилищных субсидий подтверждается жилищным сертификатом; определение размера жилищных субсидий осуществляется по месту их жительства органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации исходя из следующего:

состава выезжающей семьи;
нормы предоставления жилой площади на каждого члена семьи;
средней рыночной стоимости 1 м: общей площади жилья в регионе вселения;
нормативов предоставления жилищных субсидий в зависимости от стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и т.д.

В обеспечение исполнения законодательства приняты ряд нормативных правовых актов, среди которых ведущее место занимает постановление Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 «О Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002—2010 г.», в соответствии с которым приняты постановления Правительства РФ от 21 марта 2006 г. № 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002— 2010 годы», от 13 мая 2006 г. № 285 «Об утверждении Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002— 2010 годы» и др. Этими нормативными актами жилищные субсидии определяются как основные формы инвестирования бюджетных средств в жилищную сферу.

Вопросы предоставления гражданам кредитов на строительство, реконструкцию и приобретение жилья регулируются Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1180, которым утверждено Положение о жилищных кредитах, предоставляемых на указанные цели как юридическим лицам, так и гражданам, в том числе не состоящим на учете для улучшения жилищных условий. При этом способом обеспечения кредита является залог в виде недвижимого имущества, предоставляемого заемщиком.

В настоящее время улучшить свои жилищные условия граждане могут за счет приобретения ценных бумаг в виде жилищных сертификатов.

Законодательством предусмотрено приобретение жилья в собственность даже теми гражданами, которые по общим основаниям не относятся к категории нуждающихся в улучшении жилищных условий; приобретение жилья возможно без ограничения его количества, размеров и стоимости, в том числе путем жилищного строительства купли-пропажи жилья и по договорам мены, дарения или иных сделок и по другим основаниям. Для этой цели граждане имеют право на получение земельного участка под строительство (ст. 218 ГК РФ). В жилищных правоотношениях объектами сделок являются жилые помещения в виде отдельных домов, квартир либо части домов, квартир и т.п.

Вопросы купли-продажи жилых помещений регулируются гл. 30 ГК РФ. Договор продажи жилого помещения заключается в письменной форме (ст. 550). Но предусмотрено и нотариальное удостоверение этой сделки (ст. 163). В любом случае необходима государственная регистрация сделки по купле-продаже жилого помещения, поскольку осуществляется переход права собственности (ст. 551), так как договор купли-продажи считается заключенным и право собственности у покупателя на приобретенное жилое помещение возникает только с момента государственной регистрации договора.

Статьей 558 предусмотрено, что существенным условием договора продажи жилого дома или квартиры, в которых проживают лица сохраняющие в соответствии с законом право пользования этим жилым помещением после его приобретения покупателем, является перечень этих лиц с указанием их прав на пользование жилым помещением.