Конституционное развитие Казахстана
Государственность в Казахстане возникла в конце XV в. в форме ханства, состоявшего из трех жузов (племенных объединений) — младшего, среднего и старшего, которые к 1860-м гг. присоединились к Российской империи. В советское время 26 апреля 1920 г. была образована в составе Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР) Киргизская Автономная Социалистическая Советская Республика (АССР), которая 19 апреля 1925 г. была переименована в Казахскую.
В результате национально-государственного размежевания Средней Азии республика в основном объединила ареал проживания казахов, а с принятием Конституции СССР 5 декабря 1936 г. стала формально суверенной союзной республикой — субъектом федеративного Союза ССР, выйдя из состава РСФСР. В 1937 и 1978 гг. принимались Конституции Казахской Советской Социалистической Республики. Как и другие союзные республики, Казахстан формально сохранял право выхода из Союза.
Еще в 1990 г. Казахстан, как и Российская Федерация и другие союзные республики, принял Декларацию о государственном суверенитете Казахской ССР, опираясь на которую участвовал в подготовке нового Союзного договора. Однако, как известно, августовский путч 1991 г. сорвал заключение этого Договора, и союзные республики начали выходить из Союза ССР.
После распада СССР, констатированного Беловежским соглашением в начале декабря того же года, началось конституционное развитие Республики Казахстан как самостоятельного суверенного государства. 16 декабря 1991 г. Верховный совет Казахской ССР принял Конституционный закон "О государственной независимости Республики Казахстан". В том же месяце Казахстан стал участником создания Содружества Независимых Государств (СНГ), которое призвано было облегчить переход от единого союзного государства к системе суверенных государств.
По сравнению с ранее действовавшей советской Конституцией республики 1978 г. Конституционный закон содержал много новелл. Принципиально новыми положениями Конституционного закона стали провозглашение Казахстана независимым, демократическим, правовым государством, а также преобразование Казахской ССР в Республику Казахстан.
Следует отметить еще одно важное достоинство его содержания — закладывались иная природа и источник власти нового государства. Граждане республики всех национальностей составляют согласно Конституционному закону народ Казахстана, который является единственным носителем суверенитета и источником государственной власти. Народ осуществляет государственную власть как непосредственно, так и через представительные органы.
Право выступать от имени всего народа республики принадлежит Верховному совету и Президенту Республики Казахстан. Власть должна строиться на основе принципа разделения властей. Данные положения формально создавали юридическую основу народовластия. Закон предусмотрел такой государственный орган, как Комитет конституционного надзора, призванный обеспечить верховенство Конституции.
Наряду с достоинствами Конституционный закон 1991 г. имел существенные недостатки и пробелы в правовом регулировании конституционной материи. Например, принцип разделения властей в нем только провозглашался, механизм его реализации, способы преодоления разногласий между ветвями власти законом никак не регламентировались.
По этой причине данная норма носила фиктивный характер. Фиктивность усугублялась тем обстоятельством, что в тот период времени в политико-правовом сознании большинства политической элиты общества преобладало советское представление о государстве и о роли граждан в нем.
Конституционный закон 1991 г. вместе с упомянутой Декларацией 1990 г. юридически обосновал дальнейшее существование Казахстана в качестве суверенного государства. О принципиальном значении этих двух источников говорится в ст. 18 Закона, которая устанавливает, что Закон наряду с Декларацией о государственном суверенитете Казахской ССР 1990 г. служит основой для разработки новой Конституции Республики Казахстан.
Начальный этап конституционного развития Республики Казахстан завершился принятием 28 января 1993 г. ее Верховным советом первой Конституции независимого Казахстана. Можно констатировать, что она означала разрыв с большинством прежних представлений о политико-властной организации общества, на которых базировался советский тоталитарный режим, и движение в сторону либерализма и демократии.
Некоторое влияние на содержание и форму этой Конституции оказала публикация нескольких вариантов проекта Конституции Российской Федерации, разрабатывавшегося Конституционной комиссией Съезда народных депутатов России.
Конституция открывалась небольшой преамбулой и вводной частью "Основы конституционного строя", которая включала 9 принципов, сформулированных и пронумерованных именно как таковые ("Первое", "Второе", "Третье" и т.д.), Республика Казахстан определялась как демократическое, светское и унитарное государство, как "форма государственности самоопределившейся казахской нации", обеспечивающая равные права всем гражданам. Территория республики — целостная, неделимая и неприкосновенная. Высшей ценностью республика признавала человека, его жизнь, свободу и неотъемлемые права и обязывалась действовать в интересах гражданина и общества.
Народ характеризовался как единственный источник государственной власти в республике, которую осуществлял непосредственно и через представителей. "Никакая часть народа, либо организация или отдельная личность не могут присвоить себе право осуществления государственной власти", — говорилось в Конституции.
Право выступать от имени всего народа часть третья четвертого принципа предоставляла только Верховному совету и Президенту республики в пределах их конституционных полномочий. Общественным организациям в рамках Конституции и законов гарантировались равные правовые возможности и запрещалось превращение в государственную идеологии любой из них.
Устанавливался принцип разделения властей с использованием системы сдержек и противовесов. Государственная власть подлежала осуществлению только на основе Конституции и законов, причем за Конституцией признавались высшая юридическая сила и прямое действие.
Казахский язык объявлялся государственным, а русский — языком межнационального общения. Запрещалось ограничение прав и свобод граждан по принципу невладения этими языками. Столицей определялся город Алма-Ата (Алматы).
Далее в Конституции следовали четыре раздела: I. Гражданин, его права, свободы и обязанности; II. Общество, основы его устройства; III. Государство, его органы и институты; IV. Гарантии соблюдения Конституции. Разделы состояли из глав (всего 21), а главы — из статей (всего 131). Завершалась Конституция Переходными положениями, включавшими три части всего из 13 статей, имевших особую нумерацию.
Гражданам гарантировалось равноправие с запрещением любых форм дискриминации. Признавался приоритет признанных республикой международно-правовых актов о правах и свободах перед ее законами. Допускалась возможность двойного гражданства лиц, вынужденно покинувших республику, и казахов, проживающих в других государствах (часть четвертая ст. 4).
Среди провозглашаемых экономических и социальных прав следует отметить наряду с традиционными (на труд, отдых и т. п.) право быть собственником (ст. 18). В ст. 36 гарантировалась судебная защита всех прав и свобод, закрепленных в Конституции и законах. Следует также отметить гарантированную Конституцией неприкосновенность частной собственности (ст. 47) и запрещение создания политических партий на религиозной основе (часть вторая ст. 58).
Однопалатный Верховный совет, избираемый на пять лет, определялся как единственный законодательный и высший представительный орган республики. В его компетенцию среди прочего входило принятие и изменение Конституции и законов, принятие решения о проведении референдума, дача согласия на назначение Премьер-министра и ряда других членов Кабинета министров, по предложению Президента избрание и смещение членов высших судов, назначение и смещение Генерального, прокурора и председателя Национального банка. Устанавливался принцип свободного депутатского мандата.
Президент, избираемый на пять лет, определялся как глава государства, возглавляющий единую систему исполнительной власти. В числе прочих полномочий Президента следует отметить его право вето в отношении законов, которое могло быть преодолено Верховным советом 2/3 голосов его состава, право принятия решений о проведении референдума после консультации с Верховным советом, верховное главнокомандование Вооруженными силами.
К кандидату в Президенты предъявлялись такие требования, как гражданство республики, посто-янное проживание на ее территории не менее 10 лет, возраст от 35 до 65 лет, владение в совершенстве государственным языком. Одновременно с Президентом избирался Вице-президент, который в случае досрочного выбытия Президента принимал на себя его полномочия.
Однако требования к кандидату на эту должность были меньше: отсутствовали возрастные ограничения и государственным языком можно было владеть не в совершенстве. Учреждался Кабинет министров во главе с Премьер-министром, ответственный перед Президентом.
В административно-территориальных единицах избирались на пять лет представительные органы, а главы исполнительных органов назначались вышестоящими главами исполнительных органов или Президентом.
Судебная власть осуществлялась Конституционным судом, Верховным судом, Высшим арбитражным судом и нижестоящими судами. Судьи назначались на 10 лет. Предусматривалась централизованная прокуратура во главе с Генеральным прокурором, в функции которой входили общий надзор за соблюдением законов, уголовное преследование и участие в судопроизводстве.
Статус Конституционного суда отличался странной особенностью: согласно частям третьей — пятой ст. 131 Конституции постановления Конституционного суда вступали в силу с момента принятия, если Президент или председатель Верховного совета не внесут в Конституционный суд возражение на его постановление в 10-дневный срок с момента его принятия. Такое возражение приостанавливало действие постановления, которое все же вступало в силу с момента принятия, если Конституционный суд подтвердит его 2/3 голосов от общего числа судей. Противоречивость такого регулирования бросается в глаза и вряд ли требует комментария.
Имелись и другие недостатки Конституции, препятствовавшие построению демократического общества и формированию новой правовой системы. Среди них в первую очередь следует упомянуть о том, что переходные положения сохраняли полномочия представительных органов государственной власти, сформированных в порядке, который давал однозначное преимущество представителям Коммунистической партии и номенклатуры.
Так, за Коммунистической партией были заранее законодательно зарезервированы 17 депутатских мандатов совета из 90 мандатов, закрепленных за общественными объединениями. В целом же половина парламентариев 171 из 340 составляли представители номенклатуры.
Как отмечает в своей характеристике Конституции 1993 г. проф. Е. К. Кубеев, "жизнь показала, что отдельные вопросы, требующие конституционного закрепления, в ней не были решены, а если и решены, то половинчато". Столь противоречивое содержание конституционного регулирования сказалось и на практике его применения: в период с апреля 1990-го по март 1995 г. в Казахстане произошло два парламентских кризиса.
Первый из них был связан с решением о досрочном прекращении полномочий Верховного совета, принятым самими депутатами. Второму кризису предшествовало решение Конституционного суда о признании нелегитимными полномочий Депутатов Верховного совета, избранных 7 марта 1994 г., но в основе кризиса лежали непрофессионализм депутатов и низкая эффективность работы Верховного совета в целом.
После выборов Верховного совета и до момента прекращения его работы было принято 8 законов и 120 постановлений, посвященных, в частности, решению собственных материально-бытовых и организационных проблем и популистским мероприятиям.
Указанные выше и другие причины привели к тому, что 30 августа 1995 г. на республиканском референдуме была принята вторая. Конституция независимого Казахстана. Член-корреспондент АН Республики Казахстан Г. С. Сапаргалиев отмечает, что в период действия первой Конституции наряду с новыми законодательными актами, утверждавшими независимость государства Казахстан, продолжали действовать союзные законы, что обусловливалось переходными положениями Конституции 1993 г.
Конституция 1995 г. знаменует начало следующего этапа формирования единой национальной системы законодательства, для которого характерна потеря значения союзного законодательства в связи с принятием новых законов. Поэтому Конституция не содержала норм о действии союзных нормативных актов, хотя отдельные из них продолжают действовать.
Вряд ли мы ошибемся, если скажем, что главное отличие второй Конституции независимого Казахстана от первой заключается в усилении власти Президента. Чтобы подтвердить это, приведем лишь формулировку третьего предложения ч. 3 ст. 3 Конституции, которая в отличие приведенной выше части третьей четвертого принципа основ конституционного строя, установленных Конституцией 1993 г., гласит: "Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту республики в пределах его конституционных полномочий".
Нельзя умолчать и о замене Конституционного суда Конституционным советом, которая выглядит как результат конфликта Конституционного суда с Парламентом и Президентом. Вообще на содержании Конституции 1995 г. в части отношений между властями весьма заметно сказалось влияние французской Конституции 1958 г.
Следует отметить еще одну отличительную особенность конституционного развития Казахстана, которая заключается в весьма активном регулировании конституционно-правовых вопросов указами Президента республики.
Через три года состоялась новая, хотя и частичная, конституционная реформа. 30 сентября 1998 г. Президент использовал свое право инициативы внесения изменений и дополнений в Конституцию республики, выступив по этому вопросу на совместном заседании палат Парламента.
Концепция преобразования всех институтов государственной власти, расширения полномочий Парламента и повышения его роли в политической жизни государства, повышения статуса депутатов, усиления ответственности членов правительства и реформирования судебной системы была изложена им в ежегодном послании "О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии".
Конкретные предложения по поправкам были сформулированы в проекте Закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан", внесенном Президентом в Парламент в тот же день.
Президентский проект касался положений 13 из 98 статей Конституции. Обсуждение положений проекта Закона началось на раздельных заседаниях палат Парламента и в комитетах с 30 сентября. Одним из итогов этого обсуждения явилось обращение 88 депутатов к Президенту республики с предложением целого ряда дополнительных изменений, в том числе и основательного пересмотра всей Конституции.
На совместном заседании палат Парламента 7 октября президентский законопроект был отклонен. Главой государства была немедленно создана согласительная комиссия, в которую вошли по три представителя от Президента и обеих палат Парламента. На вечернем совместном заседании обеих палат Парламента Закон Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" был принят. В тот же день — 7 октября 1998 г. — он был подписан Президентом и вступил в силу.
Этим законом были дополнены и уточнены 19 статей Конституции 1995 года: увеличены сроки полномочий Президента республики до 7 лет, депутатов Мажилиса (Собрания — нижней палаты Парламента) — до 5, Сената — до 6 лет, снят предусмотренный ранее верхний возрастной предел для государственного служащего, в частности и Президента, повышен возрастной ценз для кандидата на должность Президента республики с 35 до 40 лет.
Кроме того, исключена норма о проведении внеочередных выборов Президента, включена норма о порядке перехода полномочий главы государства в случае его досрочного выбытия. Лицу, исполняющему обязанности Президента, запрещено инициировать изменения и дополнения к Конституции. Исключена норма о том, что депутату Парламента при досрочном прекращении или по истечении его полномочий не гарантируется сохранение прежней работы или предоставление равноценной работы или должности. Отменен необходимый для действительности голосования минимальный предел явки избирателей.