Конституционное право зарубежных стран

Индийский федерализм


Индийскую федерацию с момента создания отличала высокая степень централизации. Это признают многие индийские и иностранные государствоведы. В результате действия законов концентрации и централизации капитала в Индии за годы независимости усилился процесс экономического объединения страны. Экономическая централизация в качестве неизбежного следствия вызвала концентрацию политической власти, усиление государственной машины и рост чиновничьего аппарата.

Центростремительные тенденции в индийской федерации вызваны необходимостью концентрации всех ресурсов молодой освободившейся страны для сохранения политической и обеспечения экономической независимости. Свой централизующий отпечаток на развитие федерации наложили авторитарные традиции колониального прошлого, попытки вмешательства извне во внутренние дела Индии, а также весьма сложные отношения с Китаем и Пакистаном, не раз приводившие к вооруженным конфликтам.

Централизация государственной жизни является не только следствием воздействия объективных экономических и внешнеполитических факторов, но и результатом сознательно проводимой Правительством Индии политики, ставящей на первое место интересы единства и безопасности нации.

Как отмечают многие исследователи индийского государства, важным "внеконституционным" централизующим фактором являлась партийная организация ИНК, длительное время находившегося у власти.

В значительной мере централизация власти в Индийском Союзе обусловлена также ирредентистскими и сепаратистскими тенденциями в ряде штатов.

Наиболее взрывоопасной зоной остается расположенный недалеко от столицы страны Дели пограничный с Пакистаном штат Пенджаб. Там религиозно-националистические элементы, выступающие под эгидой конфессиональной партии сикхов Акали дал, требуют отторжения Пенджаба от Индии и создания "самостоятельного государства Халистан". Поддерживаемые из-за границы сикхские террористы в октябре 1984 г. злодейски убили Премьер-министра Индиру Ганди.

Большие сложности наблюдались в северо-восточном штате Ассам, где экстремисты провоцировали крупные беспорядки, нарушавшие нормальный ритм жизни. Это привело к многочисленным человеческим жертвам. Поводом для выступлений антиправительственных националистических группировок в Ассаме было требование выселения из этого штата около 5 млн. человек неассамского происхождения, в том числе беженцев из Бангладеш. Играя на шовинистических настроениях, ассамские экстремисты провоцировали нападения на избирательные и полицейские участки, государственные учреждения и совершали политические убийства.

Значительным достижением правительства Раджива Ганди явилось подписание в июле 1985 г. соглашения с партией Акали дал об урегулировании положения в штате Пенджаб и мирное решение в августе того же года проблемы беженцев из Бангладеш в Ассаме. Эти соглашения позволили отменить двухлетнее президентское правление в Пенджабе и в спокойной обстановке провести в обоих штатах дополнительные выборы в Парламент и в легислатуры штатов, хотя они и не сняли всех причин напряженности, особенно в Пенджабе.

В штате Тамилнаду, населенном в основном лицами тамильской национальности, не без влияния внешних сил время от времени вспыхивают выступления за выделение его из Индийского Союза. Сепаратистско-террористические элементы нередко напоминают о себе в штатах Джамму и Кашмир, Хариана и Нагаленд, где им оказывают поддержку Пакистан, США и некоторые другие страны.

Социальной базой сепаратизма внутри страны является мелкая, средняя и часть крупной буржуазии, связанной с внутрирегиональным рынком своего штата. Путем усиления автономии штата она стремится оградить себя от более мощных и "иноштатных" конкурентов, а также выйти на общенациональный и международный рынки. Интересы различных локальных и региональных группировок подчас вступают в противоречие с политикой центрального Правительства. Национализм и сепаратизм всячески поддерживают и внешние враждебные Индии силы.

Определенную базу для центробежных тенденций создает недовольство населения различных районов и штатов недостаточными темпами развития, растущей безработицей, неравномерностью развития различных районов, провалом практического осуществления радикальных аграрных преобразований и т. д. Именно в устранении этих причин видится путь к единству страны на демократической основе.

Наиболее яркое выражение в развитии фактической Конституции Индии централизация нашла в деятельности Плановой и Финансовой комиссий, Верховного суда, в работе возникших в ходе реорганизации штатов зональных советов, которых в настоящее время 6, межштатных советов, создаваемых Президентом для решения вопросов общенационального значения, в создании трех новых всеиндийских государственных служб и в использовании центром армейских частей и полицейских сил в различных штатах.

Усиление контроля Союза над штатами достигается также посредством проведения конференций вышеуказанных организаций, совещаний главных министров, министров по отраслям, главных судей штатов и т. д. Централизация власти достигается и в результате произвольного использования союзным правительством, Президентом, Парламентом или Верховным судом нечетко сформулированных положений некоторых поправок к Конституции (например, ст. 310, 368, 371).

Централизованный характер индийской федерации нашел свое выражение и в предоставлении 7-й поправкой губернатору штата права с согласия, а на деле по указанию федерального правительства передавать Союзу любые функции и полномочия штатов.

Законодательная власть между федерацией и ее субъектами в Индии распределяется довольно сложным образом и регламентируется приложением VII к Конституции. Это приложение состоит из трех перечней вопросов. Важнейший и самый обширный из них — союзный перечень, то есть круг вопросов, отнесенных к исключительной законодательной компетенции федерации.

Этот перечень, состоящий сегодня из 97 позиций, включает в себя исключительное право союзных законодательных органов регламентировать такие важнейшие вопросы, как оборона страны, внешнеполитические и внешнеторговые связи, банковское дело, денежное обращение, железнодорожное, воздушное и водное сообщение, торговля между штатами и др. Здесь же сформулирована презумпция исключительной компетенции Союза: согласно п. 97 Парламент может законодательствовать по любому вопросу, не вошедшему в два следующих перечня, включая налоги.

Тот же принцип содержится и в ст. 248 Конституции. Кроме того, ч. 4 ст. 246 предусматривает право Парламента законодательствовать вообще по любому вопросу для любой части территории страны, не включенной в состав какого-либо штата.

Перечень конкурирующего законодательства характеризуется тем, что по вопросам, включенным в него, могут законодательствовать как федерация, так и ее субъекты. Закон штата в сфере конкурирующего законодательства действует в случае, если по данному вопросу отсутствует федеральное законодательство. Если же он не соответствует ранее изданному закону Союза, такой закон штата получает приоритет над федеральным лишь в случае одобрения его Президентом.

Это, однако, не мешает Парламенту принять союзный закон, отменяющий любой такой закон штата. В сферу конкурирующего законодательства входят 47 вопросов, в числе которых уголовное, гражданское, трудовое, семейное, социальное, профсоюзное законодательство и т. д. Следовательно, по своей сущности федеральные органы остаются господствующими и в сфере конкурирующего законодательства, а оно, по своему реальному содержанию, является лишь продолжением "союзного перечня".

Перечень, относящийся к исключительной компетенции штатов, включает в себя 66 вопросов, в числе которых охрана общественного порядка, полиция, тюрьмы, организация судов, местное самоуправление, здравоохранение и санитария, помощь инвалидам и безработным, культура, образование и др. Хотя формально законодательствовать в этих сферах призваны штаты, федеральный Парламент по решению Совета штатов, принятому квалифицированным большинством в 2/3 присутствующих и голосующих его членов, может законодательствовать по любому из вопросов, входящих в исключительную компетенцию штатов, рассматривая их как относящиеся к национальным интересам всей страны.

Такая резолюция Совета штатов действует в течение года, после чего в течение шести месяцев действие соответствующего закона Парламента должно прекратиться, однако Совет штатов вправе продлевать действие своей резолюции. Аналогичное право центральный Парламент получает и в силу действия прокламации о чрезвычайном положении.

Более того, законы штатов, изданные в рамках их исключительной компетенции, не будут действо-вать, если противоречат союзным законам, изданным в вышеуказанных случаях. И наконец, по просьбе двух или более штатов Парламент может издавать законы по вопросам исключительного ведения штатов, и эти законы действуют также в других штатах, если их легислатуры приняли соответ-ствующее решение.

Тенденция к централизации законодательной власти в руках Союза отразилась и в динамике вышеупомянутых перечней за полвека развития Конституции. Эта динамика свидетельствует, что сфера исключительной компетенции штатов сократилась, а сферы исключительной союзной компетенции и конкурирующей компетенции расширились.

Следует также отметить, что распределение компетенции между Союзом и штатами в сфере законодательной власти распространяется на сферу власти исполнительной.

В ч. XII Конституции, регулирующей, в частности, финансы, подробно расписаны налоговые и иные финансовые отношения между Союзом и штатами. Каждые пять лет или в случае необходимости раньше Президент создает Финансовую комиссию, требования к составу и порядок назначения которой устанавливаются законом.

Эта комиссия должна давать Президенту рекомендации о распределении между Союзом и штатами чистого дохода от налогов и по ряду иных финансовых отношений Союза со штатами и местными властями. С учетом ее рекомендаций соответствующие предложения вносятся в Парламент. Собственность Союза не подлежит налогообложению в штатах, если союзным законом не будет установлено иное.

Помимо ограничения прав штатов в пользу центра в условиях чрезвычайного положения в Индии существует еще один чрезвычайный институт — президентское правление, с установлением которого основные функции управления тем или иным штатом переходят к центральным государственным органам. Президентское правление вводилось в Индии свыше 100 раз.

После включения в Конституцию 42-й поправки Правительство Союза получило возможность использовать для восстановления закона и порядка в каком-либо штате любые вооруженные силы, находящиеся в его подчинении. Действия войск не подлежат контролю со стороны штатов и направляются приказами федерального правительства.

С целью смягчения межнациональных трений при формировании федерального Парламента и легислатур штатов не только за лингвистическими штатами, но и за национально-языковыми меньшинствами закрепляется определенное количество мест (ст. 330—334). В правительства Союза и штатов министры подбираются таким образом, чтобы среди них были представлены основные национальности, а также религии и касты.

Как отмечал в своем исследовании социального состава Совета министров индийский политолог С. К. Арора, "все важнейшие регионы представлены в Кабинете министров более или менее пропорционально". Тот же принцип используется при подборе кадров во всеиндийские службы. Хочется отметить достаточно широкую гласность таких мероприятий и доступность статистических данных.

Практически во всех штатах созданы министерства по обеспечению подъема благосостояния отсталых слоев населения, среди которых нередко оказываются национальные меньшинства (ч. 1 ст. 164). На разных уровнях функционируют также всевозможные советы, комитеты и комиссии, призванные улучшать положение национальных, языковых и иных меньшинств и снижать таким образом уровень социальной напряженности в стране.

Среди них комиссия по развитию отсталых классов, комиссия по делам меньшинств, комиссия по языку, комиссия по эмоциональной интеграции, совет национальной интеграции и т. д. Однако ограниченность полномочий, финансовых ресурсов и бюрократические рогатки часто сводят их подлинную роль лишь к вспомогательной информационно-исследовательской деятельности.

Специального рассмотрения заслуживает штат Джамму и Кашмир, который занимает в Индийском Союзе особое положение. В момент вступления в Союз этот штат обладал значительно большей, чем другие субъекты федерации, законодательной и административной автономией. Это объяснялось стремлением обеспечить большую лояльность по отношению к Индии населения этого мусульманского штата, имеющего большое военно-стратегическое значение.

Так, в соответствии с соглашением 1952 г. между Индией и штатом Джамму и Кашмир, этот штат получил право на собственную Конституцию, которая действует с 27 ноября 1956 г. Наряду с государственным флагом Индийской Республики штат Джамму и Кашмир имеет свой государственный флаг. Во главе штата стоит Губернатор (до 1965 г. он назывался "Садар-и-рийасат"), избираемый Легислатурой штата. Он должен получить "признание" со стороны Президента республики. В соответствии с Конституцией штата Джамму и Кашмир Губернатор назначает Главного министра (до 1965 г. он назывался Премьер-министром), который формирует Совет министров штата.

В соглашении о вхождении штата Джамму и Кашмир в Индийский Союз предусматривалась передача Союзу компетенции в вопросах обороны, внешних сношений и путей сообщения, хотя с согласия правительства штата Президент Индии мог распространить компетенцию центрального правительства на другие вопросы, относящиеся к ведению штата. Как указано в Конституции Индии, целый ряд ее положений не применяется к штату Джамму и Кашмир без специального о том решения, согласованного, как правило, с правительством штата.

Развитие штата в рамках Индийской Республики пошло по линии унификации и сближения его положения с положением других субъектов федерации, то есть по линии уменьшения самостоятельности. Так, в 1954 г. в результате достигнутой с правительством штата Джамму и Кашмир договоренности Президент распространил на этот штат компетенцию союзного правительства по 87 из 97 пунктов союзного перечня.

При этом ряд важных вопросов экономики, торговли, превентивного заключения и некоторые другие полномочия союзного правительства, вместе с положениями из области совпадающей компетенции и остаточных полномочий, по-прежнему находились исключительно в ведении штата. В 1956 г., чтобы распространить на Джамму и Кашмир ряд союзных законов о профсоюзах, трудовых конфликтах и т. п., к этому штату были применены некоторые положения союзного и конкурирующего перечней.

Для введения в штате Джамму и Кашмир чрезвычайного положения по причине внутренних беспорядков Губернатор должен получить согласие Президента Союза. При этом функции правительства переходят к Губернатору. С 1952 г. Президент республики может по желанию или с согласия правительства штата объявлять в штате чрезвычайное положение в случае внутренних беспорядков.

Прокламация о несостоятельности конституционного механизма в штате ранее также издавалась Губернатором с согласия Президента. Эта прокламация представлялась не союзному Парламенту, а легислатуре штата, и правительственные полномочия переходили к Губернатору. Приказом Президента в 1964 г. действие статей Конституции о несостоятельности конституционного механизма в штате и осуществлении в этом случае законодательных полномочий штата Парламентом (ст. 356, 357) было распространено на Джамму и Кашмир.

Конституция штата Джамму и Кашмир в ст. 3 торжественно провозгласила, что штат "является и останется неотъемлемой частью Индийского Союза". Поправки к Конституции штата, внесенные в 1965г. в соответствии с 15-й и 16-й поправками к союзной Конституции, запретили любые формы пропаганды выхода из Союза, чем еще более закрепили положение Джамму и Кашмира как части Индийской Республики.

Из сохранившихся к настоящему времени особенностей этого штата целый ряд направлен на охрану интересов его граждан. Это ограничения относительно поселения в Джамму и Кашмире на постоянное жительство, особый порядок приобретения на территории штата недвижимого имущества и др.

Помимо штатов в составе индийской федерации имеется еще такая специфическая форма "значительно ограниченной автономии", как союзная территория. Высшую законодательную власть в союзных территориях осуществляет федеральный Парламент, а Президент может издавать обязательные для исполнения правила по вопросам управления союзными территориями.

Контроль центральной исполнительной власти над союзными территориями также неоднократно усиливался в процессе изменения Конституции. В соответствии с 69-й поправкой 1991 г. к Конституции союзная территория Дели получила особый статус "Национальной столичной территории".

Isfic.Info 2006-2019