Парламент в Индии

Учитывая, что по форме правления Индия — парламентарная республика, мы начинаем рассмотрение системы союзных государственных органов с Парламента, хотя в Конституции регулирование этой системы начинается с органов исполнительной власти, что, видимо, не случайно.

Индийский Парламент, подобно британскому, состоит из трех частей: Президента, Совета штатов и Народной палаты (ст. 79 Конституции). Предполагается, что Народная (нижняя) палата (Лок сабха) выражает интересы федерации в целом, а верхняя палата — Совет штатов (Раджья сабха) представляет в Парламенте субъектов федерации.

Компетенция Парламента в Конституции целостным образом не описана. Лишь в ряде статей содержатся указания на более подробное регулирование соответствующего вопроса законом Парламента. Это вообще типично для вестминстерской модели, которая исходит из того, что Парламент может рассматривать и разрешать любой вопрос государственной жизни. В то же время Конституция предусматривает, что ряд вопросов может решаться лишь путем издания Парламентом закона или на основе такого закона.

Совокупность конституционных норм, содержащих такие положения, можно считать компетенцией Парламента, но она не исчерпывается этими нормами. Естественно, индийский Парламент, как и любой другой парламент, достойный этого имени, осуществляет функции нормотворчества, прежде всего законодательства, верховного распоряжения государственными финансами и контроля за исполнительной властью. Соответственно вопросы государственной жизни он решает путем реализации указанных функций.

Формирование. Обе палаты состоят в основном из сравнительно богатых, образованных людей, обычно принадлежащих к высшим кастам. Общее число депутатов Народной палаты не должно превышать 530 представителей, избираемых прямыми выборами по территориальным избирательным округам в штатах, плюс 20 представителей, избираемых в соответствии с союзным законом в союзных территориях (ст. 81).

Кроме того, Президент может назначить в состав палаты двух представителей англо-индийской общины, если сочтет, что их представительство недостаточно (ст. 331). Причем из общего числа мест в палате за наиболее отсталыми слоями населения, известными в Индии как списочные, или зарегистрированные, племена и касты, резервируются соответственно 38 и 78 мест. Это говорит о стремлении представить упомянутые группы населения в высших органах законодательной власти, что, несомненно, является прогрессивным.

51-я поправка к Конституции предусмотрела особое представительство зарегистрированных племен, проживающих в автономных округах штата Ассам, пропорционально их доле в населении округа. Конституция в ст. 334 первоначально установила, что такое специальное представительство зарегистрированных каст и племен, а также англо-индийской общины прекратится через 10 лет, но затем этот срок неоднократно продлевался, а принятая в 1999 г. 79-я поправка продлила его с 50 до 60 лет.

Срок полномочий Народной палаты составляет пять лет и течет со дня ее первого заседания. Истечение срока равнозначно роспуску палаты. Если же срок полномочий палаты истекает во время действия прокламации о чрезвычайном положении, он продлевается законом не более чем на один год каждый раз и в любом случае должен завершиться не позднее чем через 6 месяцев по прекращении действия прокламации. Палата может быть распущена Президентом досрочно с назначением новых выборов. В отличие от Народной палаты Совет штатов не может быть распущен.

Организация. Двухпалатная структура индийского Парламента характеризуется слабым типом верхней палаты. Круг ведения обеих палат в принципе одинаков.

Каждая палата имеет своих должностных лиц.

Председателем Совета штатов является по должности Вице-президент Индии. Из своего состава палата выбирает заместителя председателя, которого может после предупреждения не менее чем за 14 дней сместить решением большинства своего фактического состава. Вице-президент или заместитель председателя Совета штатов не могут председательствовать на заседании палаты, на котором рассматривается вопрос об их смещении с должности. Вице-президент может в таком случае выступать на заседании палаты, но не может голосовать.

Народная палата избирает из своего состава спикера и его заместителя. Смещение их производится в том же порядке, что и смещение руководящих должностных лиц Совета штатов, с той лишь разницей, что спикер вправе голосовать по первой инстанции по вопросу о своем смещении. Если Народная палата распущена, спикер сохраняет полномочия до первого заседания новоизбранной палаты.

Каждая палата имеет свой секретариат, причем палаты могут учреждать должности, носители которых обслуживают обе палаты. Статус аппарата палат и его должностных лиц регулируется законом, однако Президент может после консультации с председателями палат издавать по этому вопросу правила, имеющие ту же силу, что и закон. Хотя такое полномочие Президента и выглядит несколько странно, приходится вспомнить, что индийский Президент — не только орган исполнительной власти, но и часть Парламента.

Статус парламентариев. Им запрещено совмещать мандат в обеих палатах Парламента, а также в Парламенте и в палате легислатуры штата. Если парламентарий без разрешения палаты отсутствует на ее заседаниях в течение 60 дней, палата может объявить его мандат вакантным. В этот срок не включаются периоды, когда заседания палат были отложены или отсрочены более чем на четыре последующих дня.

Член любой палаты Парламента может подать председателю палаты собственноручное заявление об отставке, и если председатель это заявление принял, мандат становится вакантным. Отказать в принятии заявления председатель палаты может лишь, если получит и проверит информацию о том, что заявление не было добровольным или подлинным.

Парламентарий подлежит дисквалификации и теряет мандат, если:

занимает оплачиваемую должность на службе Правительства Индии или штата, иную чем должность министра или другая, не влекущая в силу закона дисквалификации;
объявлен компетентным судом душевнобольным;
является банкротом, не восстановленным в правах;
не состоит в гражданстве Индии или добровольно принял гражданство иностранного государства либо любым образом признал лояльность или верность иностранному государству;
дисквалифицирован законом или на основе закона.

Споры относительно дисквалификации по этим основаниям окончательно разрешаются Президентом, который перед принятием решения запрашивает заключение Избирательной комиссии и решает в соответствии с ее заключением.

В 1985 г. 42-й поправкой в Конституцию было включено X приложение, предусмотревшее дисквалификацию на основании дефекции (отступничества). Согласно этому приложению член палаты (это относится и к членам палат легислатур штатов), избранный как член политической партии либо присоединившийся к ней после избрания, дисквалифицируется, если добровольно отказался от членства в этой партии либо голосует или воздерживается от голосования в палате вопреки указаниям партии и без ее предварительного разрешения и такое поведение не прощено ему в течение последующих 15 дней.

То же относится к назначенным парламентариям, состоявшим в партии на дату назначения или вступившими в нее в течение шести месяцев после принесения присяги. Дисквалификация не имеет места, если парламентарий принадлежит к группировке, составляющей не менее 1/3 представительства партии в палате и отколовшейся от первоначальной партии с образованием самостоятельной партии.

Она также не имеет места в случае слияния партий, если парламентарий не поддержал такое слияние. Дисквалификации не подлежат парламентарии, избранные на руководящие должности в палате, если непосредственно перед избранием или в силу избрания отказались от членства в партии, даже если, перестав быть должностными лицами палаты, не восстановились в партии.

Споры относительно дисквалификации окончательно разрешаются председателями палат, а если спор касается самого председателя, то специально избранным палатой ее членом. Суды в данных делах юрисдикции не имеют.

Согласно Конституции и регламентарным положениям в Парламенте гарантируется свобода слова. Ни один парламентарий не должен привлекаться к судебной ответственности за свои высказывания и голосование в Парламенте или парламентском комитете, равно как никто не подлежит ответственности за публикацию палатой или с ее разрешения любого отчета, документа, сведений о голосовании или ходе заседаний.

Жалованье и денежное содержание парламентариев определяется законом.

В зависимости от партийной принадлежности члены обеих палат группируются по партийным фракциям. Каждая из них имеет своего лидера и "кнутов" — партийных организаторов, обеспечивающих партийную дисциплину, явку на заседания палат, в которых фракция заинтересована, и единообразное голосование.

Общая процедура. Согласно ст. 85 Конституции Президент время от времени созывает каждую палату Парламента на сессию, устанавливая для этого время и место, с тем чтобы интервал между последним заседанием предыдущей сессии и первым заседанием новой не превышал 6 месяцев. Он может также отсрочить заседания одной из палат или обеих, равно как и распустить Народную палату, причем Конституция не устанавливает для этого никаких ограничений.

Кворум в каждой из палат составляет 1/10 всего состава палаты. Заседания действительны и в случае отсутствия каких-либо парламентариев, а также в случае если в голосовании приняло участие неуправомоченное лицо. Все вопросы на заседаниях палат или совместном заседании обеих палат решаются большинством присутствующих и голосующих их членов, причем председательствующий на заседании участия в голосовании не принимает, кроме случаев разделения голосов поровну, когда его голос имеет решающее значение.

Заседания ведутся на языке хинди или английском, однако председательствующий может разрешить парламентарию, плохо владеющему этими языками, выступать на его родном языке. Первоначально предполагалось, что английский язык будет использоваться для официальных целей в Индии в течение 15 лет, после чего его должны были заменить хинди и другие национальные языки этой страны. Однако сложные процессы развития языков и наций трудно уложить в жесткие рамки прогнозов.

Поэтому Закон 1963 г. об официальном языке с поправками 1968 г. предусмотрел возможность использования английского языка для официальных целей Союза (формально в качестве дополнительного) на неопределенное время. Как показала практика, позитивные сдвиги в замене английского языка хинди и другими местными языками имеются, хотя происходят не так быстро и просто, как рассчитывали разработчики текста Конституции.

Действительность заседаний, соблюдение процедуры, действия парламентариев или парламентских чиновников по осуществлению их полномочий не подлежат судебному контролю.

Законодательный процесс. Билль (законопроект) вносится в любую палату, однако денежные и другие финансовые билли вносятся только в Народную палату.

Денежным биллем считается такой, который содержит только положения, предусматривающие:

установление, отмену, изменение или регулирование какого-либо налога либо прощение недоимок по нему;
регулирование денежного займа, или дачу гарантии Правительством Индии, или изменение закона с учетом любого финансового обязательства, которое Правительство Индии приняло или должно принять на себя;
хранение Консолидированного фонда или Фонда непредвиденных расходов Индии, внесение денег в эти фонды или изъятие денег из них;
ассигнование денег из Консолидированного фонда Индии;
отнесение любого расхода на счет Консолидированного фонда Индии или увеличение суммы такого расхода;
поступление денег на счет Консолидированного фонда Индии или на публичный счет Индии, или хранение или выделение таких денег, или аудит счетов Союза или штата;
любой вопрос, относящийся к изложенным.

Сомнения относительно денежного характера билля разрешаются спикером Народной палаты.

Билль проходит в каждой из палат три чтения и считается прошедшим обе палаты, если они выразили согласие с его текстом. Прохождение билля не прерывается в случае отсрочки заседаний палат. В случае роспуска Народной палаты прохождение билля, не одобренного ею, в Совете штатов не прерывается. Напротив, работа над биллями, находившимися в Народной палате на момент ее роспуска или одобренными ею и находившимися в Совете штатов, прекращается.

Если одобренный одной палатой билль (не денежный) отклонен другой палатой, либо палаты не пришли к согласию относительно поправок к биллю, либо другая палата не приняла одобренный одной палатой билль в течение более 6 месяцев, Президент может, если не имел места роспуск Народ-ной палаты, направить палатам послание, если они заседают, или публично объявить, если они не заседают, о своем намерении собрать их на совместное заседание для обсуждения и голосования билля. После этого палаты уже не могут работать над биллем, пока Президент не созовет их на совместное за-седание, причем такое заседание имеет место даже в случае, если после упомянутого обращения Президента Народная палата была распущена.

На совместном заседании билль с возможными поправками принимается большинством от общего числа членов обеих палат, присутствующих и голосующих, после чего считается прошедшим обе палаты. При этом в билль нельзя вносить поправки, кроме тех, которые послужили причиной отклонения его одной из палат или которые относятся к вопросам, вызвавшим расхождение между палатами. Председательствует на совместном заседании спикер Народной палаты.

Прошедший обе палаты билль направляется Президенту, который либо объявляет о своем согласии с ним, либо отказывает в согласии и, если билль не денежный, возвращает его в Парламент с просьбой пересмотреть билль в целом или отдельные его положения и предлагаемые поправки. В результате повторного рассмотрения палаты могут принять билль с поправками Президента или без них, но в любом случае Президент уже не может отказать в согласии.

Для прохождения в парламенте финансового законодательства предусмотрен особый порядок. Принятый Народной палатой финансовый билль направляется в Совет штатов. Верхняя палата обязана в течение 14 дней возвратить его со своими рекомендациями. При этом Совет штатов не может ни отклонять, ни изменять законопроект. После решения Народной палаты о принятии или отклонении рекомендаций Совета штатов законопроект передается на подпись Президенту. Получив одобрение Президента, законопроект становится законом.

Парламентский контроль. Народная палата осуществляет контроль над Правительством, которое несет перед ним коллективную ответственность. Эта функция может осуществляться посредством использования депутатами Народной палаты права запроса, права обсуждения политики Правитель-ства, а также возможного вотума недоверия Правительству.

Что касается финансового контроля, то доклад Ревизора — генерального аудитора Индии, выступающего хранителем государственной казны, о проверке финансовых отчетов Союза Президент передает каждой из палат Парламента. Этот доклад поступает в Комиссию Народной палаты по бюджетной отчетности, в которую входят 15 ее членов и 7 членов Совета штатов. Комиссия представляет Народной палате предложения по принятию соответствующих мер.