Конституционное право зарубежных стран

Конституционное развитие

У Китая довольно бурная конституционная история.

К началу XX в. Китай все еще сохранял феодальную государственность с традиционной бюрократической организацией власти. Отношения между Императором, народом и чиновничеством формально выглядели следующим образом. Император (Богдыхан) рассматривался как "сын Неба", выражающий его волю и призванный по-отечески заботиться о народе и чиновничестве, причем последнее составляло особую часть китайского общества.

Характерно в этом смысле высказывание, которое встречалось в манифестах при вступлении на престол Императора: "Правление империей поручено одному мне Небом и моими предками, и я рассматриваю счастье моего народа и моих чиновников как свое собственное". Управлявшая страной маньчжурская императорская династия Дайцинов не стремилась к реформам, в частности и потому, что исходила из превосходства собственного опыта над европейским.

Поэтому в Китае в отличие, например, от соседней Японии движения к конституционному строю в XIX в. не наблюдалось. Однако ситуация изменилась в начале XX в.: неудачные войны с европейскими странами и с Японией, а также восстания населения заставили правительство осознать необходимость реформ. Европейский конституционный опыт был изучен специально посланной для этого в Европу комиссией.

Императорским указом от 20 августа 1906 г. возвещалось о предстоящем введении конституционного правления и соответствующих подготовительных мерах. Строго говоря, именно данный документ следует считать первым камнем в фундаменте китайской конституционной истории. Затем последовала серия императорских указов, направленных на создание условий для конституционного правления.

Были приняты следующие меры:

• учреждена Конституционная палата (16 октября 1906 г.),
• уточнены подготовительные меры (17 сентября 1907 г.),
• определены общие основания конституционных законов, условия и порядок избрания членов парламента и мероприятия до его открытия (27 августа 1908 г.),
• утверждено Положение о Конституционной палате (3 июня 1909 г.).

В этих и некоторых других актах Императором и его окружением была намечена программа преобразований, рассчитанная на 9 лет (с 1908 по 1916 г.) и предшествующая открытию парламента. По этим проектам вся полнота верховной власти должна была принадлежать Императору, а парламент был задуман как совещательный орган. До созыва парламента был создан особый совещательный орган — Конституционная палата.

Несмотря на столь многообещающее название, конституционные вопросы этот государственный орган рассматривать не мог, но на его рассмотрение представлялись бюджет, установление налогов, заключение займов, издание новых законов и отмена старых, а также иные вопросы по распоряжению Императора.

В состав Конституционной палаты входили три категории лиц:

1. выборные, утверждаемые верховной властью (16 человек, принадлежавших к императорской фамилии; 12 представителей титулованных маньчжурских и китайских фамилий; 6 представителей от дальних родственников императорской фамилии; 14 князей и дворян от окраин Китая — Монголии, Тибета и Восточного Туркестана, а также 10 представителей науки и 10 обладателей наибольшего капитала);
2. назначаемые высшими правительственными учреждениями с утверждением их верховной властью (32 чиновника от министерств и высших правительственных учреждений);
3. выборные от населения, утверждаемые самой Палатой (100 представителей из среды членов провинциальных земских собраний, избираемых последними).

Всего Палата насчитывала, таким образом, 200 членов. Половина состава Конституционной палаты, следовательно, не только представляла знать, но и являлась верхушкой правящей элиты, и в определенной степени парадоксально; что Конституционная палата сразу начала требовать сокращения подготовительного периода и созыва парламента. На наш взгляд, это показывает, что даже элита была недовольна проводимой двором политикой.

Конституционные реформы были половинчатыми: правительство хотело только придать видимость конституционного правления, но не собиралось выпускать власть из своих рук. Поэтому представительный орган был задуман как совещательный, а вся полнота власти должна была по-прежнему принадлежать правящей верхушке и ее администрации.

В октябре 1911 г. в Китае началось восстание, которое переросло в революцию. Казна была пуста, генералитет и офицерство не проявляли рвения в защите монархии, революционная армия одерживала победы. Конституционная палата срочно подготовила проект Основных законов, который был утвер-жден 2 октября 1911 г. Революционеры были амнистированы и признаны политической партией, но это не остановило революцию.

В ответ на решения Императора революционеры обнародовали Временное положение о Китайской Республике и приняли решение о созыве в Шанхае революционного парламента. Представители маньчжурской династии чувствовали, что теряют власть, и вопрос состоял уже даже не в том, как ее сохранить, а в том, как ее утратить с наименьшими потерями.

Была издана целая серия указов, посвященных этому. Важнейшим из них является указ от 15 декабря 1911 г., которым вдовствующая Императрица объявила народу, что признает за самой нацией право принимать решение о будущем устройстве Китая. В указе от 21 января 1912 г. было выражено согласие на провозглашение республики, но в связи с этим проявлялась и обеспокоенность судьбой храма предков, императорской усыпальницы и судьбой членов императорской фамилии. 30 января вышли три последних указа маньчжурской династии.

Первый передавал верховную власть народу и одобрял введение конституционной республиканской формы правления; второй содержал условия отречения Дайцинской династии от трона, третий поручал должностным лицам принять меры к охране порядка и спокойствия в переходное время.

Главой республиканского Правительства объявлялся Юань Шикай, который ранее был главнокомандующим императорскими карательными войсками и председателем императорского Совета министров. Следует отметить, что революционное Правительство поддержало эту кандидатуру, но при этом оно объясняло компромисс неустойчивостью и сложностью политической ситуации.

10 марта 1912 г. Юань Шикай был провозглашен Президентом Китайской Республики, а на следующий день Национальный совет в Нанкине принял Конституцию. Она состояла из семи разделов, охватывающих 56 статей. Первый раздел содержал общие положения, второй был посвящен правам и обязанностям граждан, третий, четвертый и пятый регулировали статус соответственно парламента, Президента и Правительства, шестой — общие основы судебной власти, седьмой включал дополнительные положения о созыве Национального собрания и выработке постоянной Конституции. Конституция объявляла Китай республикой, в которой суверенитет принадлежит всей нации (ст. 1, 2).

Государственная власть должна была осуществляться Временным национальным советом, Президентом, Кабинетом и судебными органами. По форме правления создавалась парламентарная республика, причем полномочия исполнительной власти были сильно ограничены, поскольку имевшие сильные позиции в парламенте революционеры стремились уменьшить влияние Юань Шикая.

Эта Конституция страдала целым рядом недостатков, но главным из них, видимо, было форсированное введение западных образцов организации государства. В условиях сложной политической ситуации это привело к противостоянию Правительства, возглавляемого Юань Шикаем, и парламента, в котором сильные позиции имело созданное революционно-демократическим лидером Сунь Ятсеном в 1912 г. объединение левых сил — Гоминьдан (Националистическая партия).

Конфликт закончился изданием президентского декрета о признании партии Гоминьдан антигосударственной и мятежной, а парламент, в котором в результате этого не стало кворума, прекратил существование. Юань Шикай издал целый ряд декретов, направленных на укрепление режима личной власти, а также создал специальный совещательный орган по подготовке проекта новой Конституции. Проект был подготовлен и 1 мая 1914 г. утвержден.

Новая Конституция наделила Президента широкими правами, исполнительная власть была сконструирована по американскому образцу, а двухпалатный парламент заменен однопалатным. Стремясь максимально упрочить и усилить свою власть, Юань Шикай попытался даже на волне антияпонских настроений восстановить монархию и стать императором. Он начал проводить для этого подготовительные мероприятия, но помешало отрицательное отношение Японии, России, Великобритании, Франции и других стран, а также вновь вспыхнувшее в Китае восстание. Попытки Юань Шикая достичь соглашения с восставшими и сохранить при этом власть не имели успеха, и ему пришлось уйти с президентской должности.

Последующие бурные внутренние и внешние политические события привели к противостоянию правительственного Севера и революционного Юга, которое оказало существенное влияние на конституционную историю.

Следующая китайская Конституция была принята 10 октября 1923 г. Она содержала преамбулу, 13 разделов (охватывавших 141 статью), многие из которых представляли собой нововведения в китайское конституционное право (разд. X о законе, разд. XI о финансах, разд. XII о местном управлении и др.). Избираемый парламентом Президент был наделен правом роспуска парламента, а участие парламента в формировании Правительства сводилось к утверждению кандидатуры Премьера. Данная Конституция не отличалась какой-либо "китайской спецификой" и была компиляцией западных образцов.

Политическая ситуация в стране в этот период во многом определялась борьбой за власть, в которой преимущество получила партия Гоминьдан. Сформированное данной партией национальное правительство опубликовало Программу государственного переустройства, построенную на основе идей Сунь Ятсена о "трех народных принципах" и "пяти властях". Три народных принципа — народное благоденствие, народовластие и национализм — рассматривались в программе как важнейшие элементы переустройства.

Народное благоденствие объявлялось первым и самым важным из трех элементов. В ст. 2 Программы указывалось: "Учитывая неотложные потребности народа в отношении пищи, одежды, жилища и средств сообщения, правительство должно сотрудничать с народом в целях улучшения сельского хозяйства и развития текстильной промышленности, с тем чтобы народ имел достаточные возможности питаться и одеваться, в целях постройки большого количества жилых помещений всякого рода, с тем чтобы он мог жить в них с удобствами, и в целях постройки и починки дорог и каналов, с тем чтобы облегчить передвижение".

Принцип народовластия раскрывался следующим образом: "Чтобы сделать народ способным к пониманию политических вопросов, правительство должно дать ему образование и руководить им так, чтобы он знал, как осуществлять свои права выборов, отзыва должностных лиц, инициативы и референдума".

Содержание национального принципа получило следующее толкование: "Правительство должно покровительствовать и помогать национальным меньшинствам страны (маньчжурам, монголам, тибетцам и др.), с тем чтобы они оказались в состоянии осуществлять свое право на самоопределение и самоуправление, сопротивляясь иностранному притеснению и вторжению. В то же время правительство должно пересматривать договоры, заключенные с иностранными государствами в видах обеспечения национальной независимости и международного равноправия".

Переустройство страны предполагалось проводить постепенно, в три этапа, которым соответствовали три периода: период военной власти, период политической опеки и период конституционного правления.

В период военной власти в стране должен был существовать (и существовал) военный режим. Главной его целью было подавление сопротивления внутри страны и распространение принципов Гоминьдана (ст. 6 Программы). После установления "порядка в стране" предполагалось наступление периода политической опеки, во время которого правительство должно было посылать "образованных и выдержавших экзамены должностных лиц" для подготовки народа к местному самоуправлению. Для признания готовности народа к самоуправлению он должен был отвечать целому ряду требований, в том числе "научиться применять революционные принципы".

Предполагался постепенный переход к самоуправлению: сначала в отдельных округах, после установления самоуправления во всех округах провинции — самоуправление на уровне провинции и т. д. Переход к самоуправлению означал и переход к третьему этапу — периоду конституционного правления, когда народ (соответственно округа, провинции) получал возможность участия в выборах, отзыве, референдуме и право инициативы.

Существенной новеллой для конституционного права было положение о пяти властях. Исходя из идей Сунь Ятсена о том, что в условиях Китая традиционное западное разделение на три ветви власти должно быть дополнено еще двумя — экзаменационной и контрольной властями, устанавливалось, что в начале конституционного периода центральное правительство должно завершить установление пяти палат (юаней) для осуществления пяти властей в следующем порядке:

1. Исполнительная палата,
2. Законодательная палата,
3. Судебная палата,
4. Экзаменационная палата
5. Контрольная палата (ст. 19).

В 1928 г. было объявлено об окончании периода военной власти и начале периода политической опеки, который должен был продолжаться шесть лет — с 1930 по 1935 гг. Постоянный комитет Гоминьдана принял в октябре 1928 г. Программу политической опеки, согласно которой политическая власть в стране должна была осуществляться Национальным конгрессом Гоминьдана, а в период между его сессиями — Центральным исполнительным комитетом (ЦИК) Гоминьдана. Осуществление пяти властей было поручено Правительству, руководство и контроль над которым осуществляло политбюро ЦИК Гоминьдана.

В конце 20-х гг. на части территории страны под воздействием Коммунистического Интернационала — международного объединения коммунистов, находившегося под фактическим руководством советских большевиков, китайские коммунисты организовали советские районы, власть в которых не подчинялась центру и была организована на тех же принципах, что и власть в тогдашнем Советском Союзе. По существу началась гражданская война между коммунистами и Гоминьданом, длившаяся с перерывами 20 лет.

В дальнейшем государственный строй Китая (кроме советских районов) оформляла Временная конституция для периода политической опеки, принятая в 1931 г. на "конференции народных представителей". В этом акте устанавливалось, что в течение периода политической опеки Национальный конгресс Гоминьдана будет осуществлять верховную власть от имени Национального народного собрания (ст. 30). Таким образом, так же как и в период военной власти, в период политической опеки существовала и была законодательно закреплена монополия одной партии на власть.

Период политической опеки, как уже отмечалось, должен был окончиться в 1935 г., причем по его окончании должно было собраться Национальное собрание для принятия Конституции. Первый ее проект был опубликован в 1934 г., позднее были и другие проекты. Однако фактически в указанный срок период политической опеки не закончился; более того, и в 1945 г. одним из важнейших вопросов на переговорах Коммунистической партии Китая (КПК) и Гоминьдана, которые во время Второй мировой войны вместе боролись против японской агрессии, был вопрос об окончании периода политической опеки.

С 10 по 31 января 1946 г. работало Политическое консультативное совещание, в состав которого вошли представители Гоминьдана, КПК, Демократической лиги, Молодежной партии и беспартийные политические деятели. Взаимоотношения участников Политического консультативного совещания были далеко не идиллическими: развернулась острая борьба буквально по каждому вопросу. Делегаты КПК внесли проект программы мирной национальной реконструкции, в которой предусмотрели завершение периода политической опеки на основе мира, демократии и единства и введение "под руководством Президента Чан Кайши конституционной формы правления".

В ходе работы Политического консультативного совещания были выработаны компромиссные решения, однако после окончания его работы выяснилось, что, с одной стороны, Гоминьдан не склонен их строго выполнять, а с другой стороны (и в ответ), КПК заявила, что не связана решениями Политического консультативного совещания и отказалась послать своих представителей в Национальное собрание.

В 1946 г. возобновилась гражданская война между китайскими коммунистами, руководимыми Мао Цзэдуном, и Гоминьданом во главе с Чан Кайши. Созванное 12 ноября 1946 г. Национальное собрание приняло Конституцию, которая также построена на основе трех народных принципов и системе пяти властей, при том что наряду с ними она предусмотрела постоянный орган учредительной власти — Национальное собрание с некоторыми дополнительными полномочиями.

После победы КПК в гражданской войне, установления ее власти в континентальном Китае и провозглашения Китайской Народной Республики (КНР) 1 октября 1949 г. роль временной конституции стала играть Общая программа Народного политического консультативного совета Китая (НПКСК), который представляет собой форму объединения политических сил, признающих руководство КПК. Действие Конституции 1946 г. сохранилось лишь на острове Тайвань, куда перебра-лись гоминьдановские власти, продолжавшие именовать себя Китайской Республикой (подробнее об этой Конституции см. ниже — в п. 6 § 6 настоящей главы).

Общая программа НПКСК определяла КНР как государство новой демократии, осуществляющее под руководством рабочего класса демократическую диктатуру народа, основанную на союзе рабочих и крестьян и объединяющую все демократические классы и национальности Китая. Система собраний народных представителей определялась в качестве политической основы КНР. До созыва Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) некоторые его функции возлагались на сессии НПКСК, который одновременно являлся организационной формой Единого народно-демократического фронта.

В программе провозглашались права, свободы и обязанности граждан, был оформлен новый экономический строй, характеризовавшийся переходом значимых для экономической жизни страны предприятий в государственное управление, определены задачи по повышению культурного уровня народа, постепенному введению системы всеобщего обучения, организации учебы трудящихся в нерабочее время и т. п. В Общей программе провозглашался союз с СССР, странами народной демократии и угнетенными нациями.

К 1953 г. КПК пришла к выводу, что основные положения, содержавшиеся в Общей программе НПКСК, были уже реализованы. В связи с этим была создана комиссия по подготовке Конституции, которую возглавил лидер КПК Мао Цзэдун. Проект Конституции был утвержден на первой сессии ВСНП 20 сентября 1954 г.

Конституция 1954 г. состояла из введения и 106 статей, объединенных в четыре главы. Глава 1 "Общие положения" была посвящена общественному устройству, гл. 2 "Государственная структура" — системе государственных органов, гл. 3 — основным правам и обязанностям граждан и гл. 4 определяла государственные символы и столицу. Как указывалось во введении, данная Конституция основывалась на Общей программе НПКСК и являлась ее дальнейшим развитием. В ст. 4 Конституции в качестве задачи государственного строительства определялось создание социалистического общества. Кроме того, в традиционном для социалистического "конституционализма" духе говорилось о дружбе с социалистическими странами и борьбе за мир.

В мае 1958 г. КПК формулирует новый курс на досрочное построение социализма, получивший название "большого скачка". Суть его состояла в форсированном преобразовании общественных отношений, "ускоренном переходе к коммунизму". Эти идеи проводились во всех сферах жизни, что в конечном итоге не столько ускорило развитие, сколько обострило экономические и социальные проблемы.

В начале 60-х гг. пришлось принимать чрезвычайные меры по ликвидации последствий "большого скачка". Это усилило идейные разногласия и борьбу в руководстве КПК. Чтобы избавиться от противников, Мао Цзэдун выдвинул лозунг "великой культурной революции", и он и его сторонники начали кампанию тотальной чистки, которая принесла неисчислимые бедствия китайскому народу. Впоследствии это было признано даже в документах КПК Политика "культурной революции" спустя примерно 10 лет после ее начала получила отражение в Конституции 1975 г., которая была создана на основе маоистской "теории и практики продолжения революции при диктатуре пролетариата". Этот акт существенно отличался от Конституции 1954 г.

Хотя структура была сохранена, число статей сократилось со 106 до 30 (в основном за счет глав "Государственная структура" и "Основные права и обязанности граждан"). Во введение был включен маоистский тезис о том, что в социалистическом обществе "от начала до конца (?!) существуют классы, классовые противоречия и классовая борьба, существует борьба между двумя путями — социалистическим и капиталистическим".

Дружба с социалистическими странами и борьба за мир были забыты, вместо них в Конституции содержался призыв готовиться к войне, "строить социализм в духе независимости и самостоятельности, опоры на собственные силы, бороться против политики агрессии и войны, проводимой империализмом и социал-империализмом, против гегемонизма сверхдержав". Были сокращены и ограничены полномочия ВСНП, введен принцип назначения депутатов.

После смерти Мао Цзэдуна в 1976 г. к руководству КПК пришел Дэн Сяопин, подвергавшийся репрессиям во время "культурной революции". В политике наметился крутой поворот, отказ от многих догм "марксизма-ленинизма", "идей Мао Цзэдуна" при сохранении внешнего пиетета по отношению к нему. В новой Конституции 1978 г. наиболее одиозные положения предшествующей Конституции были смягчены или сняты, восстановлены некоторые относительно демократические положения Конституции 1954 г., однако в целом она оставалась в рамках предшествующей концепции.

В дальнейшем китайское руководство последовало прагматичному призыву патриарха экономической реформы Дэн Сяопина не сковывать себя спорами о капиталистической или социалистической природе реформ, выраженному в его известной сентенции: "Неважно, какой масти кошка — черной или белой, главное, чтобы она ловила мышей". Такой подход получил отражение в еще одной Конституции КНР, которая была принята в 1982 г., и особенно в ее последующей корректировке в 1988, 1993 и 1999 гг.