Общая характеристика действующей Конституции Бразилии
Конституция 1988 г. построена в соответствии с конституционными традициями Бразилии, в более широком плане — в соответствии с латиноамериканскими традициями, всегда ориентировавшимися на государственно-правовую систему США. Влияние последней весьма заметно и начинается с первой же строчки, которая повторяет знаменитую фразу из Конституции США 1787 г. Только здесь читаем: "Мы, представители бразильского народа..." Цели образования нового бразильского государства значительно шире, чем указанные в преамбуле высшего закона США (несомненно влияние времени), но форма подачи одна и та же.
Этими целями являются: учреждение демократического государства, призванного "обеспечить осуществление социальных и индивидуальных прав, свободу, безопасность, благосостояние, развитие, равенство и справедливость в качестве наивысших ценностей общества братского, плюралистического и без предрассудков, основанного на социальной и обязывающей гармонии, на внутреннем и международном порядке с мирным разрешением разногласий...".
Республиканская президентская форма правления, федеративная форма территориального устройства, четко прописанное разделение компетенции по горизонтали (принцип разделения властей) и по вертикали (распределение компетенции между Союзом и субъектами федерации), примат личных прав и свобод перед остальными — несомненные заимствования из конституционной системы США.
В то же время акт 1988 г. вобрал многие институты из европейского конституционного права. Детальное регулирование социальных прав и свобод, специальная глава о политических партиях, регулирование института конституционного контроля, двух видов чрезвычайного положения (состояние защиты и военное положение), а также многочисленные и объемные нормы, касающиеся экономических отношений, культуры, социальной политики, градостроительства, здравоохранения, спорта и других, о которых будет сказано ниже, навеяны соответствующими положениями конституций Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Греции 1975 г., принятие которых предшествовало началу работы Учредительного собрания.
Несомненен европейский подход к формулированию ряда важных институтов. В Конституции 1988 г. устанавливаются общие принципы с соответствующей отсылкой к дополняющему (конституционному), органическому и обычному законодательству.
Именно такой подход характерен для французской Конституции 1958 г. (отсылки к органическому и обычному законодательству), Конституции Италии 1947 г. (отсылки к конституционному, органическому и обычному законодательству), Конституции Испании 1978 г. (также отсылки к органическому и обычному законодательству) и Португалии 1974 г. (после нескольких пересмотров, практически целиком изменивших первоначальный текст, в этом акте содержатся многочисленные отсылки к законам, регулирующим детали устанавливаемых норм).
Такой подход к регулированию мы находим в разд. VII и VIII об экономическом и социальном устройстве, в главах об урбанизации, социальном обеспечении, в отделе II второй главы того же восьмого раздела о социальном устройстве — о здравоохранении, отделе III этой же главы — о социальной политике, в гл. III этого раздела — об образовании, культуре и спорте (ст. 205 и сл.), гл. IV — о науке и технологии. Конституция отвечает на очень большое число вопросов в экономической, социальной и культурной областях, что объясняется требованиями нашего времени.
Детальное регулирование вопросов с отсылочным характером норм — специфическая черта бразильской Конституции. Характерно, что Конституция зачастую дает законодателю подробные ин-струкции относительно содержания законов, к которым она отсылает.
Конституция 1988 г. имеет типичную для бразильской традиции форму: она включает преамбулу и две части — основную с девятью разделами, которые делятся на главы (некоторые главы делятся еще на отделы), а те — на статьи, имеющие подчас сложное внутреннее членение (общий принцип, конкретизирующие пункты и развивающие параграфы), и Акт о переходных конституционных положениях, имеющий отдельную нумерацию статей. Точно такую же структуру имела, например, Конституция 1946 г.
Основная часть Конституции включала первоначально 245 статей. Затем их число несколько увеличилось, хотя нумерация статей не менялась. Число статей Акта о переходных конституционных положениях увеличилось с 70 до 83. Кроме того, действует ряд статей конституционных поправок, положения которых не инкорпорированы в текст Конституции (ст. 3—6 Конституционной поправки № 17 1997 г., ст. 25—31, 33, 34 Конституционной поправки № 19 1998 г., ст. 3—17 Конституционной поправки № 20 1998 года); они имеют преимущественно переходный характер.
Композиционно Конституция 1988 г. построена по европейскому образцу: она открывается преамбулой, за которой следуют раздел об основных принципах и чрезвычайно обширный раздел о правах и основных гарантиях, за которыми помещены разделы об организации государства, о защите государства и демократических институтов, о налогах и бюджете, об экономическом и финансовом устройстве, о социальном устройстве и, наконец, об общих конституционных положениях, которые носят заключительный характер.
Подробнее о конституционных правах и свободах будет сказано ниже; здесь же мы лишь отметим, что в Конституцию 1988 г. включены права и свободы всех трех "волн" развития этого института, всех, как часто говорится в современной западноевропейской литературе, трех "генераций". Помимо упомянутых, в общем ставших традиционными, в акте встречаются совершенно исключительные права и свободы, не получившие еще отражения в конституциях стран Европы. Например, п. XLIV ст. 5 бразильской Конституции говорит о том, что действия вооруженных групп, военных или гражданских, против конституционного строя и демократического государства образуют не имеющее давности преступление, за совершение которого виновные не могут временно освобождаться под залог.
Пункт XLIII этой же статьи содержит значительный перечень преступлений (применение пыток, незаконная торговля наркотическими средствами и подобными веществами, терроризм и деяния, определяемые как "гнусные" — квалифицированное убийство, разбой и др.), совершение которых исключает возможность применения к преступникам помилования или амнистии, а также временного освобождения под залог.
Конституция 1988 г. — одна из немногих в мире, которая подробно урегулировала основы экономических и социальных отношений в обществе.
Форма правления первоначально была установлена Конституцией как временная, поскольку согласно ст. 2 переходных положений на 7 сентября 1993 г. был назначен плебисцит о форме правления (республика или монархия) и о "системе правления" (парламентарная или президентская). Это условие было включено в Конституцию с тем, чтобы после четверти века авторитарного правления военных народ в течение пяти лет привык к демократическим отношениям и сознательно отреагировал на монархические тенденции, существующие в стране и получившие отражение в Учредительном собрании.
Плебисцит в соответствии с названной статьей состоялся несколько раньше предусмотренного срока — 21 апреля 1993 г. Из проголосовавших 90 млн. избирателей 66,1% высказались за республиканскую форму правления и 10,2% — за восстановление в стране монархии; 56,4% избирателей проголосовали за президентскую форму правления и 24,7% — в пользу парламентарной республики. Около 20% избирателей подали недействительные или незаполненные бюллетени, а уровень абсентеизма на этом национальном голосовании превысил 20%, несмотря на то, что в Бразилии существует обязательное голосование.
Конституция Бразилии — высший закон в стране; это обстоятельство закрепляется в ней самой установлением, в частности, системы контроля конституционности. Вместе с тем акт 1988 г. (ст. 59) определил нисходящую иерархию нормативных актов, издаваемых федеральной законодательной властью: на первом месте стоят поправки к Конституции, затем — дополняющие законы, ниже следуют обычные законы, делегирующие законы, временные меры, законодательные декреты, резолюции (о каждом из этих актов будет сказано в разделе о Национальном конгрессе, поскольку они отличаются друг от друга не только по существу, но и по процедуре принятия).
Что касается органических законов, то, хотя в двух статьях Конституции они упоминаются, в названном перечне эта разновидность актов не обозначена. Из содержания ст. 29 и 32 Конституции можно сделать вывод, что органический закон — акт не федерального, а муниципального и окружного (федерального округа) уровня.
Конституция содержит как самоисполнимые нормы, применяемые непосредственно, так и нормы, требующие издания конкретизирующего акта. Последнее необходимо в случаях, когда нормы Конституции отсылают к соответствующему закону. Однако положения о личных и коллективных правах и свободах, указанных в ст. 5 (она содержит 77 пунктов), всегда применяются непосредственно; на это указывает § 1 этой статьи.
Конституция изменяется посредством внесения в нее поправок (ст. 60). Такие поправки могут предлагаться как минимум 1/3 членов Палаты депутатов или Федерального сената, а также Президентом республики, более чем половиной законодательных собраний федеральных единиц (т. е. штатов и федерального округа), каждое из которых должно высказаться относительным большинством своих членов.
Предложение о поправке голосуется в каждой из палат Национального конгресса в двух турах, в которых всякий раз требуется одобрение 3/5 членов соответствующей палаты. Поправка к Консти-туции промульгируется бюро обеих палат с соответствующим порядковым номером. Конституция не может изменяться во время действующих федерального вмешательства, состояния защиты или военного положения.
Не может быть предметом рассмотрения поправка, влекущая упразднение федеративной формы государства; прямого, тайного, всеобщего и периодически проводимого голосования; разделения властей; индивидуальных прав и гарантий. Содержание отвергнутой поправки или поправки, признанной неуместной, не может быть предметом новой поправки в течение одной и той же законодательной сессии.
На практике поправки принимались своеобразными "волнами" — по несколько одновременно, причем внесенные изменения не равнозначны. Наиболее важным, на наш взгляд, было изменение § 1 ст. 177 (Конституционная поправка № 9 1995 г.), сократившее монопольную деятельность бразильского государственного концерна "Петробраз" в нефтяной промышленности, поскольку после принятия поправки Правительство может заключать контракты со штатом или частными предприятиями об осуществлении деятельности, связанной с изысканиями и эксплуатацией месторождений нефти, природного газа и других жидких углеводородов, очисткой национальной или иностранной нефти, импортированием и экспортированием названных выше продуктов и основных производных от них и т. д.
Новая редакция ст. 207 допустила иностранных преподавателей, специалистов и научных работников к работе в бразильских университетах (Конституционная поправка № 11 1996 г.). Новая редакция ст. 82 сократила срок полномочий Президента республики с пяти до четырех лет, равно как отказалась от запрещения переизбрания (Конституционная поправка № 16 1997 г.).