Законодательный процесс в США
Свои полномочия Конгресс и его палаты осуществляют путем принятия законов, резолюций, некоторых других документов. Наиболее важными из них, принимаемыми с участием обеих палат, являются, естественно, законы.
Право законодательной инициативы, исходя из концепции жесткого разделения властей, формально предоставлено только членам палат Конгресса США. Однако на деле, согласно обычаю, законотворческая деятельность Конгресса во многом предопределяется содержанием ежегодных и иных посланий Президента США. Билли (законопроекты), кроме финансовых, могут вноситься в ту палату, членами которой являются инициаторы.
На деле билли нередко вносятся одновременно и представителями, и сенаторами (отсюда двойные обозначения некоторых законов: Смита—Коннели, Тафта—Хартли — по фамилиям инициаторов в обеих палатах). Постоянные правила палат допускают внесение как разработанного проекта, так и законопредложения. Последнее вносится в форме петиции, предлагающей рассмотреть вопрос о целесообразности принятия закона. Если палата вынесет положительную резолюцию по петиции, разработка билля поручается постоянному комитету, профиль деятельности которого соответствует содержанию закона.
Процедура внесения билля довольно проста, особенно в Палате представителей, где текст проекта опускается в специальный ящичек — "хоппер", стоящий на столе у клерка палаты. В Сенате внесение законопроектов осуществляется в рамках "утренних вопросов". Оно сопровождается краткой речью сенатора после предоставления ему слова председательствующим.
Вторая стадия законодательного процесса — обсуждение билля — наиболее объемна. В каждой палате билль проходит три чтения, проводимых, как правило, в три различных дня.
В ходе первого чтения клерк Палаты представителей или секретарь Сената зачитывают лишь название проекта, после чего обсуждается целесообразность его принятия в той концепции, которая предложена. Затем вопрос ставится на голосование. Если билль принят в первом чтении, он направляется в постоянный комитет, соответствующий профилю проекта.
Второе чтение в каждой палате начинается с оглашения текста законопроекта клерком (секретарем) палаты. После этого председатель или докладчик комитета излагает предложения о поправках, выработанные комитетом. Постоянные правила палат устанавливают, что доклад постоянного комитета по законопроекту не может рассматриваться палатой ранее чем через два календарных дня (не считая суббот, воскресений и праздничных дней) после того, как члены палаты получат его в отпечатанном виде.
После оглашения доклада комитета происходит постатейное обсуждение законопроекта. В ходе дебатов депутаты высказываются по поправкам, предложенным комитетом, и выдвигают собственные предложения о поправках. Предлагаемые поправки не должны противоречить содержанию проекта в целом. Поправка включается в текст проекта в случае ее одобрения большинством голосов присутствующих членов палаты.
После завершения второго чтения законопроект вновь передается в постоянный комитет. Последний может дорабатывать его лишь в редакционном отношении. Только редакционные поправки допустимы и в ходе третьего чтения. Палата может вернуться ко второму чтению, то есть к внесению поправок по существу, только приняв об этом единогласное решение. Третье чтение завершается голосованием по вопросу о принятии билля.
Билль должен быть принят в идентичной редакции обеими палатами. Поэтому билль, одобренный одной палатой, направляется в другую. Если вторая палата одобряет его, то после подписания председателями палат (первым подписывает спикер) билль передается Президенту. Если законопроект отклоняется одной из палат, то его текст вместе с предложенными поправками возвращается в палату, первоначально принявшую его.
Она может согласиться с поправками либо отклонить их. В последнем случае созывается согласительный комитет. Выработанный им текст билля ставится на голосование в палатах. Они не вправе его изменить. Если в предложенной согласительным комитетом редакции текст законопроекта не будет принят обеими палатами, то либо создается новый согласительный комитет (в случае принятия обеими палатами совпадающей резолюции об этом), либо билль считается отвергнутым.
Как видно, в законодательном процессе палаты американского Конгресса равноправны: закон может быть принят только с согласия обеих палат.
Получив принятый в идентичной редакции билль, Президент должен подписать его в течение 10 дней (не считая воскресных дней). С момента подписания Президентом акт приобретает юридическую силу, если в нем самом не указано иного срока. Но в течение этого срока Президент может отклонить закон, использовав право вето. В этом случае закон с возражениями Президента отправляется в ту палату, в которую он был внесен. По общему правилу, Президент может отвергнуть только весь закон целиком: Конституция выборочного вето не предусматривает.
Конституция США предусмотрела отлагательный характер вето Президента: оно может быть преодолено Конгрессом путем повторного принятия палатами билля, причем сначала той, в которую он был внесен. Билль должен быть принят поименным голосованием в прежней редакции, то есть без учета замечаний Президента, 2/3 голосов членов каждой палаты, присутствующих на данном заседании и участвующих в голосовании. В этом случае билль сразу после одобрения палатами становится законом, то есть вступает в силу без подписи Президента.
Такое же последствие (вступление закона в силу) наступает и в том случае, если в течение 10 дней, отведенных для подписания актов парламента, Президент не подпишет законопроект и не вернет его в Конгресс (разд. 7 ст. I Конституции). Данное правило не распространяется на те случаи, когда билль поступил к Президенту менее чем за 10 дней до окончания сессии.
Дело в том, что в данной ситуации срок, отведенный Президенту для подписания билля, не успеет истечь к концу сессии, а постоянные правила Палаты представителей, как уже упоминалось, устанавливают правило дисконтинуитета в отношении биллей. Поэтому в данном случае президентское вето приобретает по сути абсолютный характер. Такую разновидность президентского вето называют в США "карманным" (Президент как бы кладет билль в карман). Впрочем, он может впоследствии все же подписать билль и ввести его в действие.
В целом практика показывает, что президентское вето — это весьма мощное орудие воздействия главы исполнительной власти на законодательный процесс. До начала 90-х гг. президенты применяли вето 1421 раз. И только в 103 случаях Конгрессу удалось преодолеть его.
Прохождение финансовых (денежных) биллей имеет некоторые особенности. Как уже упоминалось, они могут быть внесены только в Палату представителей, причем не как законопредложения, а лишь в форме разработанных биллей. В нижней палате финансовые билли обладают привилегией внеочередного рассмотрения.
Особый порядок имеет прохождение бюджета. Он регулируется Актом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. Закон предусматривает несколько этапов прохождения бюджета. К первому понедельнику после 3 января Президент направляет Конгрессу проект бюджета на следующий финансовый год.
Одновременно проект должен быть передан в бюджетное управление Конгресса (вспомогательный орган парламента, в задачи которого входят разработка и представление палатам докладов, заключений и исследований по вопросам бюджетной политики), которое к 15 февраля должно представить доклад по нему бюджетным комитетам палат. Последние рассылают его в другие постоянные комитеты, которые до 25 февраля должны представить в бюджетные комитеты заключения и предложения по вопросам своего ведения.
К 1 апреля бюджетный комитет Сената готовит проект совпадающей резолюции по бюджету. К 15 апреля Конгресс должен принять ее. На основе резолюции по бюджету Конгресс принимает Акт об ассигнованиях, предусматривающий основные направления доходов и расходов федерального бюджета на следующий финансовый год. Палатой представителей он должен быть принят не позднее 30 июня.
Финансовый год начинается в США с 1 октября.
В последние годы в США резко обострилась проблема своевременного принятия актов об ассигнованиях. Сроки такого принятия все чаще нарушаются из-за разногласий между Президентом и Конгрессом. Своеобразным рекордом стало подписание Президентом Акта об ассигнованиях на 1997 финансовый год 26 апреля 1997 г., т. е. спустя почти семь месяцев после начала финансового года Попыткой преодолеть трудности принятия бюджета, приобретшие систематический характер, стало принятие в апреле 1996 г. Акта о постоянном вето на акты об ассигнованиях, который вступил в силу 1 ноября 1997 г. и будет действовать до 31 декабря 2002 г. Акт внес существенные коррективы в процедуру принятия бюджета, пополнив ее особенности еще одной весьма существенной деталью.
При получении акта об ассигнованиях, принятого Конгрессом, Президент в течение пяти дней может представить парламенту послание, в котором будут перечислены отвергаемые им статьи. Если в течение определенного срока Конгресс не примет соответствующие статьи в прежней редакции 2/3 голосов постатейным голосованием, акт вступает в силу в редакции Президента.
Если примет, акт вновь направляется Президенту, который вправе наложить повторное вето на решение Конгресса. Оно опять-таки может быть преодолено, но уже 1/3 голосов плюс один голос присутствующих парламентариев каждой палаты. После окончания процедуры преодоления вето акт об ассигнованиях вступает в силу немедленно в редакции Конгресса, если вето преодолено, либо в редакции Президента — если нет.
По мнению многих американских юристов, произведенные изменения в бюджетном процессе нарушают конституционные нормы об отлагательном и тотальном характере президентского вето.
Все билли, принимаемые Конгрессом США, подразделяются на публичные и частные. Публичные законы представляют собой акты, устанавливающие общие правила поведения, принимаемые по главным вопросам внутренней и внешней политики.
Именно они составляют основную массу статутов. Частные, же парламентские акты регулируют правовой статус отдельных лиц и корпораций. Эти два вида биллей вносятся в разные календари палат, причем частные рассматриваются в упрощенном порядке — при меньшем кворуме и без постатейного обсуждения.
В США существует два издания, осуществляющих официальное опубликование законов. Непосредственно после вступления в силу публичные законы опубликовываются в изданиях серии "Публичное право". В конце года все акты Конгресса сводятся воедино и публикуются в хронологическом порядке в очередном номере ежегодного издания "Полное собрание статутов Соединенных Штатов" ("United States Statutes at Large").
Кроме того, положения законов публикуются и в Своде законов США ("The United States Code"). Особенность его структуры заключается в том, что отдельные нормы законов (а не законы целиком) сводятся по предметам их регулирования, составляя 50 титулов (разделов) Свода. Каждый титул подразделяется на главы и параграфы.
По каждому параграфу приводится перечень предшествующих актов. Свод переиздается один раз в шесть лет. В 2000 г. имело место очередное издание. Ежегодно публикуются дополнения к Своду, в которых также по титулам фиксируются изменения законодательства за год. Все изменения поглощаются очередным изданием Свода.