Конституционное право зарубежных стран

Общая процедура Конгресса и его палат

Общая процедура Конгресса и его палат регламентируется Конституцией США, отдельными законодательными актами, важнейшими из которых являются Акты о реорганизации Конгресса 1946 и 1970 гг., обычаями, судебными прецендентами, а также постоянными правилами каждой из палат. Следует отметить, что постоянные правила Сената как непрерывно работающего органа формально действуют с самого момента его возникновения, то есть с 1789 г., в то время как постоянные правила Палаты представителей формально принимаются заново каждым ее созывом на одном из первых заседаний палаты после очередных парламентских выборов. Однако фактически такое утверждение кардинальных изменений, как правило, не несет.

Конгресс функционирует в сессионном порядке. Каждый год проводится одна очередная сессия. Она начинается в полдень 3 января, если сам Конгресс не установит иного (разд. 4 ст. I и разд. 2 поправки XX Конституции США). Однако в чрезвычайных случаях Президент может созывать палаты или одну из них и в иное время до наступления этого срока. Если же, наоборот, палаты принимают совпадающую резолюцию об отсрочке сессии и между ними по этому вопросу нет единства, Президент сам переносит ее на такое время, какое сочтет необходимым (разд. 3 ст. II Конституции).

После начала сессии ее дальнейший ход определяют сами палаты. При этом в соответствии с Конституцией ни одна из них не может без согласия другой отсрочить свои заседания более чем на три дня или назначить их не в том месте, в котором должны заседать обе палаты. Прерывается сессия принятием совпадающей резолюции палат о переносе заседаний на определенный срок либо на неопределенное время. Принятие последнего варианта решения фактически означает окончание сессии, то есть объявление парламентских каникул.

Сессия длится большую часть года: в соответствии с Актом о реорганизации Конгресса 1946 г. сессия продолжается до 31 июля, если палаты принятием совпадающей резолюции не постановят иначе. Обычно такие решения принимаются, и сессии продолжаются до начала осени.

В Палате представителей действует правило дисконтинуитета, означающее недопустимость переноса одного законопроекта или любого другого вопроса из одной сессии в другую. В Сенате упомянутое правило имеет гораздо более узкую сферу действия — относится только к международным договорам, а также к процедуре дачи согласия на производимые Президентом назначения.

Сессия состоит из раздельных заседаний палат. Совместные заседания проводятся лишь в некоторых случаях. Наиболее важные из них — определение результатов президентских выборов и заслушивание посланий Президента.

Заседания палат считаются правомочными только при наличии кворума, который в большинстве случаев составляет абсолютное большинство должным образом избранных и принесших присягу парламентариев. В меньшем составе палаты могут лишь принимать решение о переносе заседания с одного дня на другой и "применять к отсутствующим членам предусмотренные каждой палатой меры наказания с целью обеспечить посещение ими заседаний" (разд. 5 ст. I Конституции).

По общему правилу, заседания палат проводятся открыто. Однако постоянные правила палат не исключают и закрытых заседаний. Так, в Сенате решение об этом принимает председательствующий, если хотя бы один из сенаторов внесет соответствующее предложение и оно будет поддержано другим сенатором.

С целью обеспечения гласности в работе палат в залах их заседаний оборудованы специальные галереи — отдельно для публики и представителей прессы. Из залов по каналам кабельного телевидения Си-Спэн и Си-Спэн-2 осуществляется прямая трансляция общим объемом вещания приблизительно 2 тыс. часов в год. Вопросы процедуры на заседаниях палат регламентируются их постоянными правилами весьма обстоятельно, особенно в Палате представителей.

Заседания палат проводятся ежедневно, кроме субботы и воскресенья, если палатой не будет принято иное решение (об отсрочках заседаний уже шла речь). Каждый день заседания складывается из двух частей — утренней и вечерней. Утром его открывает молитва капеллана палаты. Вслед за этим председательствующий занимает свое место и объявляет регистрацию присутствующих членов палаты с использованием электронной системы.

При наличии кворума председательствующий открывает заседание. Его начальной стадией является чтение и исправление неточностей в записях журнала палаты за прошедший законодательный день. По ее завершении палата приступает к следующей стадии заседания — "утренним вопросам", которые включают рассмотрение посланий Президента, докладов и сообщений глав департаментов, иной информации, поступившей в палату.

Далее на утреннем заседании палата рассматривает те законопроекты, резолюции и иные материалы, которые остались "на столе председателя", т. е. не были рассмотрены в предыдущий день. Завершает "утренние вопросы" внесение членами палаты петиций, прошений, докладов постоянных комитетов, законопроектов и проектов резолюций палаты. Ровно в полдень заседание прерывается молитвой капеллана палаты.

Основной объем законотворческой работы палат приходится на вечернюю часть ежедневных заседаний палат. Повестка дня строится в соответствии с календарями основных законодательных мероприятий палат. По общему правилу, проекты законов, резолюций и иных документов подлежат рассмотрению палатой в той очередности, в которой они были внесены в календари. Этот общий подход корректируется нормами "порядка предпочтительности", представляющего собой систему обычаев, прецедентов и некоторых положений постоянных правил палат о том, какие проекты подлежат первоочередному рассмотрению в палате.

В отношении регламентации дебатов между постоянными правилами палат наблюдаются заметные различия. Слово для выступлений предоставляется председательствующим.

При этом в Сенате желающий выступить член палаты должен встать и обратиться к председательствующему за разрешением. Председатель предоставляет слово тому из сенаторов, который обратился к нему раньше. В целом постоянные правила Сената достаточно либерально регламентируют процедуру дебатов.

Так, они не содержат прямых ограничений, касающихся времени одного выступления, а также отведенного на дебаты по законопроекту в целом; не требуют того, чтобы выступления касались только обсуждаемого вопроса (широко известен случай, когда один из сенаторов в 1944 г. в своем выступлении в продолжение двух дней читал Библию). Сенатор не может быть лишен слова, если им не нарушены постоянные правила Сената.

Последние все же содержат некоторые ограничения. Каждый сенатор может выступать в течение одного календарного дня не более двух раз. Дополнительно слово предоставляется только с разрешения палаты, принимаемого большинством голосов. Кроме того, ход дебатов может прервать резолюция Сената об их прекращении, процедура принятия которой достаточно сложна.

В Палате представителей правила дебатов регламентированы более строго. В выступлениях конгрессмены не могут отклоняться от обсуждаемого вопроса. Продолжительность выступлений не должна превышать одного часа по основному вопросу и пяти минут при обсуждении поправок. Время дебатов распределяется поровну между фракциями. Дебаты прерываются, если палатой принята соответствующая резолюция.

Принятие решений в палатах осуществляется путем голосования. Решения, как правило, принимаются абсолютным большинством голосов присутствующих и участвующих в голосовании членов палаты. Именно так принимаются законопроекты.

В отдельных случаях, прямо предусмотренных Конституцией или постоянными правилами палат, необходимо квалифицированное большинство голосов: от числа "должным образом избранных и принесших присягу" членов каждой палаты, например при внесении поправок в Конституцию (2/3), либо от числа присутствующих и участвующих в голосовании членов палаты — при преодолении президентского вето, принятии решения в рамках процедуры импичмента, одобрении Сенатом международных договоров (2/3) или принятии резолюции о прекращении дебатов (3/5). Наконец, по некоторым вопросам (приостановление положений постоянных правил палаты, внесение поправок к проекту после прекращения дебатов по нему) требуется единогласное решение.

В палатах Конгресса применяются пять способов голосования:

• голосом, когда его результаты определяются председательствующим по силе выкриков сторонников того или иного варианта решения вопроса (аккламация);
• вставанием, при котором сторонники того или иного решения поднимаются со своих мест, а противники продолжают сидеть (подсчет голосов осуществляется соответственно клерком Палаты представителей или секретарем Сената при помощи специально назначенных палатой счетчиков);
• разделением, когда члены палаты делятся на группы соответственно своей позиции по вопросу, вынесенному на голосование, и каждая группа проходит мимо счетчиков, подсчитывающих ее численность;
• поименной перекличкой, проводимой секретарем (клерком) путем опроса депутатов в случаях, специально предусмотренных Конституцией или постоянными правилами палат (например, при преодолении президентского вето или по требованию 1/5 присутствующих членов палаты — разд. 5, 7 ст. I Конституции США), и предполагающей занесение всех голосов, поданных "за" и "против", в журнал палаты;
• наконец, тайной подачей голосов, которая проводится с использованием бюллетеней и применяется только в строго определенных случаях: для избрания Президента и Вице-президента в порядке экстраординарной процедуры, а также председателей постоянных комитетов палат, если этого требует хотя бы один член палаты, а также при выборах фракциями своих лидеров. \

Перечисленные способы позволяют выделить три формы голосования в палатах Конгресса США: устную, с использованием электронной системы (применяемую только для проведения поименного голосования) и с использованием бюллетеней. Лишь в последнем случае голосование проводится тайно.