Статус члена Конгресса
Правовое положение членов обеих палат Конгресса США в общих, наиболее существенных чертах сходно. Они получают мандаты (правда, на разный срок) в результате прямых выборов. Полномочия их начинаются только после принесения присяги.
В качестве основополагающей идеи, определяющей набор и содержание параметров статуса парламентариев в США, очевидно, можно считать (как и во многих других странах) принцип их независимости, которая им необходима для эффективной работы в качестве законодателей. Поэтому мандат и конгрессменов, и сенаторов — свободный, по крайней мере от воли избирателей. На обеспечение материальной независимости парламентариев направлен частично индемнитет, а также некоторые социальные льготы.
Наконец, независимость во взаимоотношениях с органами государственной власти, коммерческими структурами, иными корпорациями усиливается благодаря правилу о несовместимости их статуса с определенными видами деятельности. Парламентский же иммунитет в США имеет крайне ограниченное содержание.
Впрочем, и значение свободы мандата для обеспечения независимости парламентариев не следует преувеличивать. Их юридическая неответственность за свою деятельность перед кем бы то ни было (исключая случаи противоправного поведения) сочетается с наличием морально-политической ответственности и перед избирателями своего округа, и перед партийной фракцией, и перед органами государственной власти штатов, организующими выборы.
Как будет показано, независимость парламентария не является абсолютной. Она обеспечивается постольку, поскольку способствует его эффективной деятельности.
На это же направлен и комплекс прав парламентариев. Предмет этих прав составляют посещение заседаний палат; участие в дебатах и голосованиях; законодательная инициатива; право избирать и быть избранным на должности в палате, а также в состав комитетов. Некоторые из этих прав выступа-ют одновременно как обязанности.
Это обязанность присутствовать на заседаниях палаты, причем в случае отсутствия кворума явка может быть обеспечена принудительно. Не вправе парламентарии и уклоняться от участия в голосовании, если только сама палата не даст на это согласия. Наконец, они обязаны соблюдать корректность в своих выступлениях, не допуская оскорбительных высказываний в адрес коллег и шта-тов; не прерывать другие выступления шумом и криком.
В случае нарушения обязанностей и запретов может наступить ответственность членов Конгресса: согласно разд. 5 ст. I Конституции, "каждая палата... может наказывать своих членов за поведение, нарушающее порядок". В арсенале мер ответственности имеются лишение слова; лишение статуса "старшинства" ("система старшинства" означает порядок, при котором привилегированное положение, прежде всего право на первоочередное выступление, принадлежит парламентариям, занимающим ключевые посты в палате, а также длительное время пребывающим в ней); исключение из состава комитета; наконец, исключение из состава палаты.
Все перечисленные меры взысканий применяются по решению палаты ее абсолютным большинством, а последняя как наиболее суровая — по решению не менее чем 2/3 избранных и принявших присягу членов палаты.
Помимо лишения мандата, основаниями его досрочного прекращения являются смерть, добровольная отставка парламентария либо прекращение соответствия требованиям, которые предъявляет законодательство к субъектам активного и пассивного избирательного права.
Раздел 6 ст. I Конституции США гарантирует членам обеих палат Конгресса некоторые парламентские привилегии, объединяемые понятиями парламентского иммунитета и индемнитета. Иммунитет состоит в том, что они не могут быть подвергнуты аресту во время их присутствия на сессии соответствующей палаты, а также следования в палату и возвращения из нее за исключением случаев измены, тяжкого преступления (фелонии) и нарушения общественного порядка.
Приведенная конституционная формулировка, во-первых, ограничивается лишь случаями нахождения в палате либо следования в нее или из нее. Во-вторых, исключения из иммунитета в принципе охватывают все случаи противоправного поведения. Поэтому и можно утверждать, что иммунитет американских парламентариев — более узкий, чем у их коллег во многих других странах.
Их личный индемнитет также носит ограниченный характер: Конституция в том же разд. 6 ст. I устанавливает не полную юридическую неответственность парламентариев за выступления или участие в дебатах, а лишь невозможность подвергнуть их допросу кем бы то ни было, кроме самой палаты.
Зато материальный аспект индемнитета имеет полноценное содержание: сенаторы и представители получают за свою службу вознаграждение, установленное законом и выплачиваемое казначейством США. С 1990 г. и сенаторы, и члены Палаты представителей получают жалованье в размере 120 тыс. долл. в год.
Следует отметить, что в 1992 г., спустя более чем 200 лет после ее принятия Конгрессом, вступила в силу XXVII поправка к Конституции, которая запрещает вступление в силу закона, изменяющего размер вознаграждения членам палат, до следующих выборов в Палату представителей.
Помимо жалованья парламентарии получают различные компенсационные выплаты, имеют разнообразные материальные и социальные льготы. В течение одной сессии каждому из них оплачиваются дорожные расходы на 15 поездок в свои избирательные округа. Парламентариям оплачиваются расходы на меблировку и техническое оборудование их офисов, которые имеются у них как в Вашингтоне, так и в своем избирательном округе.
Они обладают и некоторыми материальными льготами в сфере информации. Большое значение имеет, например, так называемая почтовая привилегия парламентариев — бесплатная рассылка по почте материалов, в которых парламентарии информируют избирателей о своей деятельности в Конгрессе. Парламентарии имеют право и на бесплатное использование телеграфной и телефонной связи. Им бесплатно предоставляются Свод законов США, разнообразные справочные издания.
Достаточно весомы и льготы социального характера: право на государственное страхование жизни на сумму 45 тыс. долл., страхование здоровья на льготных условиях (40% страховых взносов оплачиваются из средств федерального бюджета), право на бесплатное получение первой медицинской помощи.
Каждый парламентарий имеет собственный аппарат сотрудников: конгрессмен — до 18, сенатор — от 20 до 30 (в зависимости от величины округа и штата).
Конституция устанавливает несовместимость мандата применительно к какой бы то ни было должности на федеральной гражданской службе, которая была создана или доход от которой увеличился в период мандата; также и лица, занимающие должность на федеральной службе, не могут быть членами ни одной из палат (разд. 6 ст. I). Правила палат распространяют эту норму на работу в государственных или подконтрольных государству корпорациях, финансовых учреждениях, предприятиях, организациях.
Кроме того, нормы о несовместимости, сформулированные правилами палат, запрещают парламентариям всякую оплачиваемую деятельность во время работы палат, а также если она мешает добросовестному исполнению возложенных на них обязанностей; парламентарии также не вправе разрешать использовать свое имя любой фирме, компании, ассоциации и корпорации.
Как видно, положения о несовместимости мандата члена Конгресса сформулированы не столь строго, как в некоторых других странах, где парламентариям запрещено заниматься всякой оплачиваемой деятельностью.
Однако, допуская коммерческую активность парламентариев, правила палат содержат ее определенные финансовые ограничения: "посторонние доходы" членов Конгресса не должны превышать 15% от размера их парламентского жалованья. Впрочем, в понятие "посторонние доходы" не входят такие, как вознаграждение, полученное членом Конгресса в виде компенсации за действительно оказанные им лично услуги; авторские гонорары (их допустимая сумма также зафик-сирована в правилах); доходы, полученные от продажи творческих произведений; денежные поступления от продажи акций, если цена их соответствует обоснованным и справедливым рыночным ценам; доходы от семейных предприятий и дивиденды по акциям.
Специальные положения правил палат посвящены подаркам. Запрещается принимать подарки на сумму более 100 долл. в год от какого-либо лица или корпорации, заинтересованных в законодательных актах, принимаемых Конгрессом, а также от иностранных публичных лиц. Данная норма не распространяется на подарки от родственников, подарки, стоимостью не более 35 долл., подарки, выражающие гостеприимство, и подарки иностранного частного лица.
Важной гарантией против злоупотреблений и коррупции парламентариев является их обязанность ежегодно предоставлять клерку (секретарю) палаты подробные финансовые декларации, в которых указываются все источники полученных ими доходов. Содержание и порядок подачи декларации обстоятельно регламентированы Актом об этике в органах власти 1978 г. Декларация представляется до 15 мая года, следующего за тем, в течение которого получены декларируемые доходы. Клерк (секретарь) направляет копии деклараций в комитет по этике соответствующей палаты.
Комитет проверяет своевременность, полноту и соблюдение формы и порядка представленной декларации. По каждой из них комитет принимает решение. Если принимается решение о несоответствии декларации требованиям, предъявляемым законом, парламентарий извещается об этом и обязан принять все необходимые меры по устранению несоответствия. Если этого не произошло, ко-миссия может сообщить об этом генеральному атторнею. Последний вправе подать иск в федеральный окружной суд, который может взыскать с виновного лица штраф до 5 тыс. долл.
Однако все эти строгости вполне уживаются с таким явлением, как лоббизм, понятие которого и законодательное регулирование в США мы рассмотрели в п. 2 § 3 гл. VIII Общей части учебника.
США — родина лоббизма. Точное время возникновения данного института неизвестно. Однако широкий размах он впервые приобрел во время правления 18-го американского Президента Улисса Гранта (1869—1877 гг.). В вестибюле одной из гостиниц (напомним, что английское слово lobby как раз и означает "вестибюль", "коридор", "кулуары") министры и парламентарии в неформальной обстановке встречались с различными людьми, выслушивали их просьбы и обещали разобраться в них, а при их обоснованности — выполнить.
С тех пор лоббизм прочно укоренился в политической практике США, постепенно породив особую профессию. Появились целые лоббистские организации, отстаивающие за вознаграждение любые, иногда противоположные интересы различных группировок, даже иностранных. Масштабность данного явления привела к принятию в 1946 г. специального Акта о регулировании лоббизма, содержание которого изложено в Общей части учебника и который предусматривал обязательную (под страхом уголовной ответственности) регистрацию и систематическую подконтрольность лоббистов.
С 1995 г. действует Акт о раскрытии лоббистской деятельности, который включил в ее понятие оказание воздействия не только на парламентариев, но и на любых лиц, принимающих решения или реально влияющих на их принятие (так называемых охваченных должностных лиц). Таким образом, ныне лоббизм в США — институт не только парламентского права.
Бурное развитие лоббизма привело к образованию в 1979 г. собой профессиональной ассоциации — Американской лиги лоббистов. Важнейшая задача лиги состоит в том, чтобы утвердить профессию лоббиста как самостоятельную и общепризнанную, поднять ее престиж в общественном мнении, способствовать повышению качества и профессионализма лоббистской деятельности.