Законодательная инициатива
Это официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.
Различие между законопроектом и законопредложением, казалось бы, очевидно из буквального смысла этих слов: первое имеет в виду текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т. д.), а второе – лишь идею, в лучшем случае концепцию, будущего закона.
Однако в законодательстве зарубежных стран можно встретить иное словоупотребление. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии – законопредложения, которые именуются так даже в том случае, когда содержат все атрибуты законопроекта.
Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Но разумеется, парламент не обязан принять соответствующий закон, но может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось.
Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями. В подавляющем большинстве стран он охватывает правительство и парламентариев (правительственная и парламентская инициатива). В США таким правом обладают только парламентарии (лишь проект бюджета представляется Президентом, но бюджет представляет собой акт особого рода).
В ряде стран данный круг включает иных субъектов – государственные органы высшего и непосредственно нижестоящего уровня, центральные государственные учреждения, иногда религиозные и иные общественные формирования (специальная инициатива), внутрипарламентские органы, органы и учреждения при парламентах, группы избирателей (народная инициатива). Разнообразие круга субъектов права законодательной инициативы иллюстрируется следующими примерами (речь не идет о проектах законов о бюджете):
в Болгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и Совет министров (ст. 87 Конституции);
в Словакии законопроекты могут вносить комитеты Национального совета, депутаты, Правительство (ч. 1 ст. 87 Конституции);
в Германии законопроекты вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч. 1 ст. 76 Основного закона);
в Чехии проект закона могут внести депутат, группа депутатов, Сенат, Правительство или представительство высшей самоуправляющейся территориальной единицы (ч. 2 ст. 41 Конституции);
в Румынии право законодательной инициативы принадлежит Правительству, депутатам, сенаторам, а также не менее чем 250 тыс. избирателей (предложение первое ч. 1 ст. 73 Конституции);
в Мексике оно принадлежит Президенту Республики, депутатам и сенаторам Федерального конгресса, законодательным органам штатов (ст. 71 Конституции);
на Кубе такое право предоставлено депутатам, Государственному совету (высший постоянно действующий орган власти), Совету министров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Национальному комитету Профцентра трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народному верховному трибуналу по вопросам отправления правосудия, Генеральной прокуратуре Республики по вопросам ее компетенции, а также не менее чем 10 тыс. избирателей (ст. 88 Конституции).
Приведенный перечень примеров достаточно красноречив при том, что не исчерпывает всего разнообразия конституционно-правового регулирования данной проблемы.
В двухпалатных парламентах в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю. В США законопроекты (билли) могут вноситься в любую палату; парламентарий обычно вносит свой проект в ту палату, членом которой состоит, но финансовые билли (относящиеся к получению государством доходов) вносятся сначала в Палату представителей (часть первая разд. 7 ст. I Конституции).
В Германии законопроекты вносятся только в Бундестаг (ч. 1 ст. 76 Основного закона). Встречаются изредка случаи, когда законопроект должен быть внесен только в верхнюю палату. Например, согласно части четвертой ст. 154 Конституции Колумбии законопроекты, касающиеся международных отношений, вносятся в Сенат.
Остановимся на некоторых требованиях, предъявляемых к осуществлению права законодательной инициативы отдельными его субъектами.
Хотя парламентарии повсеместно относятся к числу этих субъектов, конституции и регламенты все чаще требуют, чтобы они осуществляли данное право коллективно. Согласно, например, Регламенту Германского бундестага материалы для обсуждения, вносимые его депутатами, в том числе и законопроекты, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов (сейчас это более 30 человек, но с 2002 г. станет чуть меньше), причем законопроекты должны быть снабжены кратким обоснованием.
Закон об организации ВСНП КНР предоставил право вносить законопроекты, подлежащие ведению ВСНП (кроме конституционных, для которых в Конституции установлен особый порядок), не менее чем 30 депутатам или делегации, то есть группе депутатов от одной избирательной единицы – провинции, города центрального подчинения, автономной области, вооруженных сил, а законопроекты, подлежащие ведению Постоянного комитета ВСНП, – не менее чем 10 его членам; однако вопрос о том, будет ли законопроект, внесенный в ВСНП, включен в повестку дня его сессии, решает не само Собрание, а президиум его сессии.
Поэтому, строго говоря, права законодательной инициативы в ВСНП не существует. Впрочем, реально это право, в частности и в Постоянном комитете ВСНП, принадлежит только политбюро центрального комитета Коммунистической партии Китая.
В зарубежной литературе выдвигаются в основном две причины того, что требование коллективной законодательной инициативы парламентариев получает все более широкое распространение. Во-первых, оно отсеивает «легкомысленные» законопроекты отдельных парламентариев и отдает предпочтение законопроектам, уже получившим какую-то поддержку в среде законодателей. Во-вторых, оно отражает роль фракций, которые как бы агрегируют устремления парламентариев, направляют их в определенное русло.
Впрочем, уже давно замечено, что в силу исключительной сложности современных общественных проблем отдельному депутату, даже если он профессиональный юрист, чрезвычайно трудно составить законопроект, который мог бы способствовать решению какой-либо существенной социальной проблемы. Слишком много факторов и данных нужно при этом принять во внимание, что часто бывает возможно лишь для должным образом оснащенных правительственных структур.
На практике законопроекты парламентариев – это обычно средство борьбы оппозиции, стремящейся дискредитировать правительство и поддерживающее его парламентское большинство или побудить его в чем-то отойти от прежней политической линии.
Не случайно конституционное право нередко препятствует парламентариям вносить законопроекты, влияющие на исполнение государственного бюджета. Например, согласно ст. 40 французской Конституции «предложения и поправки, внесенные членами Парламента, не могут быть приняты, если следствием их принятия явится сокращение государственных ресурсов либо увеличение государственных расходов».
Регламент испанского Конгресса депутатов установил, что депутатская поправка к правительственному законопроекту (а депутаты могут только предлагать поправки к правительственным законопроектам, но не могут вносить законопроекты сами), если предусматривает увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов, требует для своего рассмотрения согласия Правительства.
Некоторые конституции предусматривают, что парламентарии (равно как и избиратели) могут представлять только готовые законопроекты. Например, в ч. 4 ст. 73 румынской Конституции сказано, что «депутаты, сенаторы и граждане, осуществляющие право законодательной инициативы, могут вносить законодательные предложения только в форме, требуемой для законопроектов».
В подавляющем большинстве стран главным поставщиком законопроектов является правительство, и это вполне объяснимо. Именно оно постоянно сталкивается с пробелами и недостатками в законодательстве, именно оно располагает самыми большими возможностями для разработки высококачественных законопроектов и для их проведения через парламент. Естественно, что конституции и текущее законодательство часто указывают правительство как один из субъектов права законодательной инициативы (подчас главный).
Иногда, однако, в качестве такого субъекта указывается глава правительства: «Законодательная инициатива принадлежит Премьер-Министру и членам Парламента» (часть первая ст. 39 Конституции Франции); «Премьер-Министр в качестве представителя Кабинета вносит на рассмотрение Парламента законопроекты...» (ст. 72 Конституции Японии).
Некоторые конституции обставляют правительственную инициативу особыми условиями. Например, согласно первому предложению ч. 2 ст. 39 французской Конституции «проекты законов обсуждаются в Совете Министров по получении заключения Государственного Совета и вносятся в бюро одной из палат». Государственный совет во Франции – это высший орган административной юстиции, который, в частности, наделен правом проверять конституционность и законность нормативных административных актов. Таким образом, законопроект, прежде чем поступит в Парламент, проходит первичную проверку конституционности.
Основной закон для Германии предусматривает в ч. 2 ст. 76, что проекты Федерального правительства следует сначала направлять в Бундесрат (чтобы выявить позицию земель), который может высказаться в течение 6 недель, а если законопроект сложный или объемный, то в течение 9 недель.
Если Федеральное правительство обозначило законопроект как срочный, то может, не ожидая заключения Бундесрата, направить его в Бундестаг уже соответственно через три недели или через 6 недель, с тем что, если затем поступит заключение Бундесрата, оно незамедлительно будет дослано в Бундестаг. Для законопроектов об изменении Основного закона или о передаче суверенных прав 9-недельный срок действует безусловно, а положение о срочных случаях не применяется.
В свою очередь, Бундесрат, если вознамерится внести законопроект, должен будет направить его Федеральному правительству, которое обязано в течение 6 недель передать проект в Бундестаг со своим заключением. Этот срок также может быть продлен до 9 недель, а при ходатайстве Бундесрата о срочном рассмотрении – сокращается соответственно до 6 и 3 недель. И здесь для законопроектов об изменении Основного закона и о передаче суверенных прав предусмотрен только 9-недельный срок, а срочные случаи не могут иметь места.
Как видно и из приведенного выше перечня примеров, главы государств обычно не входят в число субъектов права законодательной инициативы. Мексика в данном случае – одно из сравнительно немногих исключений. В какой-то степени это можно сказать и о Кубе, ибо Государственный совет осуществляет часть функций главы государства (другую часть осуществляет единолично его Председатель).
Фактически, однако, глава государства в тех президентских республиках, где ему такое право не предоставлено, его реализует косвенным путем. Так, в США послания Президента Конгрессу о положении Союза, предусмотренные разд. 3 ст. II Конституции, нередко содержат программу и законодательных мероприятий, на базе которой парламентарии, принадлежащие к президентской партии, выступают формально со своей личной законодательной инициативой. А.А. Мишин и В.А. Власихин полагают, что «в настоящее время президент стал фактически инициатором и дирижером законодательного процесса, протекающего в стенах Капитолия» (здания, в котором находится Конгресс США.).
В Бразилии же согласно ст. 61 Конституции, Президенту, как и в Мексике, право законодательной инициативы предоставлено. Но более того, здесь указан ряд вопросов, по которым Президенту принадлежит исключительное право законодательной инициативы. Это вопросы, связанные с вооруженными силами, со статусом публичной администрации, ряда органов и учреждений в сфере судебной власти (§1).
Что касается народной инициативы, то конституции подчас ограничивают круг ее возможных предметов. Например, согласно ч. 2 ст. 73 румынской Конституции «не могут составлять предмет законодательной инициативы граждан фискальные проблемы, вопросы международного характера, амнистия и помилование». Часть 3 ст. 87 Испанской конституции, запрещает такую инициативу по вопросам, подлежащим регулированию органическими законами, налоговым или международного характера, а также относящимся к прерогативе помилования.
Напротив, колумбийская Конституция не ставит в этом отношении никаких ограничений. Согласно ее ст. 155 проект закона или конституционной реформы может быть представлен гражданами в числе, равном или превышающем 5 % общего числа избирателей, зарегистрированных на соответствующую дату, либо 30 % советников (членов представительных органов местного самоуправления) или депутатов страны. Конгресс рассматривает такие проекты в срочном порядке, причем выступившие с инициативой граждане могут назначить своего представителя, который будет заслушиваться палатами на всех этапах прохождения законопроекта.
Некоторые конституции, устанавливая число избирателей, необходимое для осуществления народной инициативы, требуют, чтобы эти избиратели представляли различные регионы страны. Предложение второе ч. 1 ст. 73 румынской Конституции гласит: «Граждане, осуществляющие законодательную инициативу, должны происходить не менее чем из одной четверти уездов страны, а в каждом из этих уездов или в муниципии Бухарест в поддержку данной инициативы им следует зарегистрировать не менее 10 000 подписей».
Подобным же образом § 2 ст. 61 бразильской Конституции устанавливает: «Народная инициатива может быть осуществлена путем представления Палате депутатов проекта, подписанного не менее чем одним процентом национального электората, распределенным не менее чем между пятью штатами, и не менее чем тремя десятыми процента избирателей в каждом из них».
Мы уже отметили несколько выше, что порой, учреждая институт народной инициативы, конституции требуют, чтобы в таком порядке представлялся готовый законопроект. Это, например, вытекает из только что цитированного положения бразильской Конституции. Итальянская Конституция (часть вторая ст. 71), предоставляя право законодательной инициативы 50 тыс. избирателей, требует, чтобы проект вносился ими в форме статей закона.
Напротив, согласно ч. 2 ст. 139 швейцарской Конституции народная инициатива частичного ее пересмотра может быть заявлена избирателями как в форме разработанного проекта, так и в форме общей идеи; в последнем случае Федеральное собрание, если согласно с идеей, разрабатывает соответствующий проект, а если нет, то вопрос решается референдумом (ч. 4 указанной статьи).
В Испании действует особый Органический закон № 3, регулирующий народную законодательную инициативу, 1984 года. В дополнение к вышеприведенным положениям ч. 3 ст. 87 Конституции он запрещает внесение в порядке народной инициативы проектов экономических планов и общего бюджета государства (вызывает, правда, сомнение конституционность такого дополнительного запрета). Инициатива оформляется путем представления сформулированного в виде статей законопроекта, которому предпосылается мотивировка, далее – подробное обоснование причин, по которым подписанты считают необходимым рассмотрение и принятие палатами законопроекта, и, наконец, список членов инициативной комиссии с указанием их личных данных.
Документы представляются в бюро Конгресса депутатов через его общий секретариат. Если это сделано в период между сессиями, сроки начинают течь с начала ближайшей сессии. Бюро проверяет соответствие документов предъявляемым требованиям и в течение 15 дней решает об их допустимости, сообщая свое решение инициативной комиссии и публикуя его в установленном порядке. Отказ в принятии документов инициативная комиссия может обжаловать в Конституционный трибунал.
Если документы приняты, бюро сообщает об этом в Центральную избирательную хунту, которая должна гарантировать правильность процедуры сбора подписей. Хунта уведомляет инициативную комиссию о том, что можно приступить к сбору подписей. Процедура сбора подписей завершается вручением провинциальным избирательным хунтам собранных подписей.
Это должно быть сделано в течение 6 месяцев после упомянутого уведомления Центральной избирательной хунты. Бюро Конгресса депутатов может продлить этот срок еще на три месяца. Если в этот срок собрать необходимое число подписей не удалось, инициатива считается несостоявшейся.
Вместе с подписью избирателя указываются его имя и фамилии (у испанцев их две – отца и матери), номер национального удостоверения личности и муниципия, в список избирателей которой занесен подписант. Подпись свидетельствуется и датируется нотариусом, судебным секретарем или муниципальным секретарем соответствующей муниципии. Засвидетельствован может быть целиком лист списка подписантов.
Свидетельствовать могут также специальные доверенные лица, назначенные инициативной комиссией из числа граждан, пользующихся в полной мере гражданскими и политическими правами, не судимых и принесших присягу или обещание перед провинциальными избирательными хунтами.
Провинциальная избирательная хунта в течение 15 дней по получении проверяет собранные подписи, подсчитывает их и направляет в Центральную избирательную хунту, которая производит окончательную проверку и подсчет. По получении от Центральной избирательной хунты подтверждения того, что необходимое число подписей собрано, бюро Конгресса депутатов публикует проект и вносит его в повестку дня. Обсуждение начинается с зачтения подробного обоснования проекта, представленного в свое время в бюро Конгресса депутатов инициативной комиссией.
В случае роспуска палаты народная инициатива сохраняет свою силу в палате следующего созыва.
Государство возмещает инициативной комиссии оформленные ею расходы, связанные с распространением проекта и сбором подписей, когда началось парламентское рассмотрение. Сумма возмещения не должна превышать 30 млн песет, однако этот предел должен периодически пересматриваться Генеральными кортесами.
Наделение правом законодательной инициативы так называемых общественных организаций было характерно для многих социалистических стран. Это диктовалось стремлением выдумать что-то такое, что поставило бы «социалистическую демократию» выше демократии «буржуазной». В действительности, как отмечалось, значения такие положения не имеют никакого, ибо в условиях тоталитарного коммунистического режима реальное право законодательной инициативы принадлежит исключительно руководящей верхушке коммунистической партии.
В отдельных демократических странах (Великобритания, Финляндия и др.) законодательную инициативу по церковным вопросам могут осуществлять руководящие органы религиозных общин.
Итальянская Конституция в части первой ст. 71 предусматривает возможность предоставления конституционным законом права законодательной инициативы определенным органам и учреждениям. Сама Конституция в части 3 ст. 99 и предложении втором части второй ст. 121 наделила этим правом Национальный совет экономики и труда по экономическим и социальным вопросам и областные советы.