Финансовая компетенция
Это прежде всего полномочие парламентов утверждать роспись доходов и расходов государства, а также устанавливать налоги. Хотя указанное полномочие реализуется, как правило, в форме закона, оно представляет собой особую часть парламентской компетенции, о чем свидетельствует и то, что соответствующие законы нередко принимаются по специальной процедуре (см. ниже – п. 6 § 5 настоящей главы), отличной от процедуры принятия обычных законов.
Примечательно, что исторически финансовая компетенция появилась у парламентов раньше, чем законодательная: в Англии Парламент приобрел право устанавливать налоги в XIII веке, а принимать законы – в XV-м, во Франции – соответственно в XIV и XVIII веках.
Роспись государственных доходов и расходов – это государственный бюджет, который принимается парламентом ежегодно. В нем указывается смета всех финансовых потребностей государства и всех доходов, необходимых для покрытия этих потребностей. Утверждая бюджет, парламент, с одной стороны, уполномочивает правительство расходовать государственные средства в соответствии с утвержденной сметой, за пределы которой правительство не должно выходить, а с другой стороны, на правительство возлагается обязанность собрать необходимые для обеспечения доходов государства суммы налогов и других поступлений.
Если во Франции, Италии и многих других странах государственный бюджет имеет форму закона, хотя и рассчитанного на один год, то в США, Великобритании, Японии и ряде других стран – это финансовая программа, реализуемая через систему отдельных законов об ассигнованиях и государственных доходах. При этом финансовый год может как совпадать с календарным, так и отличаться от него (в ряде стран, например, начинается с октября).
Бюджет в демократических государствах – документ весьма объемный, ибо, за исключением относительно небольших сумм, ассигнуемых на секретные цели, основная масса планируемых доходов и особенно расходов открыта для общественного, прежде всего парламентского, контроля. В Конгрессе США, например, проект бюджета приходится возить на тележке, поскольку из-за своего объема он совершенно неподъемен. Для сравнения отметим, что проект российского бюджета на 2000 год насчитывает 1,5 тыс. страниц, которые можно унести в одной руке.
Следует, впрочем, отметить, что в условиях тоталитарных режимов формальный государственный бюджет весьма краток и не отражает действительности; напротив, его задача в том и заключается, чтобы эту действительность исказить и скрыть от общественного мнения своей страны и мирового сообщества.
Обычно в компетенцию парламентов входит утверждение отчета правительства об исполнении бюджета. Согласно, например, части первой ст. 90 японской Конституции «заключительный отчет о государственных расходах и доходах ежегодно подвергается ревизии в Ревизионном совете и представляется Кабинетом Парламенту вместе с докладом о ревизии в течение финансового года, непосредственно следующего за отчетным периодом». Ревизионный совет – это парламентский контрольно-финансовый орган, который в других странах обычно именуется счетной палатой. На статусе таких органов мы остановимся ниже – в п. 2 § 8 настоящей главы.
Конституция Республики Польша 1997 года установила в ст. 226, что Совет министров в течение 5 месяцев после окончания бюджетного года представляет Сейму (нижней палате) отчет об исполнении бюджетного закона вместе с информацией о состоянии задолженности государства. Сейм рассматривает этот отчет и, ознакомившись с заключением Верховной палаты контроля, в течение 90 дней принимает постановление об утверждении или неутверждении отчета.
Важное место среди финансовых полномочий парламентов принадлежит налоговым. Они зачастую входят в исключительную парламентскую компетенцию. Так, ч. 2 ст. 60 Конституции Республики Болгарии 1991 года предусматривает, что налоги и сборы, равно как налоговые льготы и обременения, устанавливаются только законом, а следовательно, входят в исключительную компетенцию Народного собрания (см. также п. 3 ст. 84 Конституции). Вместе с тем нередко законы, устанавливающие налоговую систему, управомочивают нижестоящие органы публичной власти устанавливать определенные налоги и сборы в предусмотренных законом рамках.
Иногда конституции относят к полномочиям парламентов в финансовой сфере принятие решений о денежной эмиссии, как, например, это предусмотрено в ст. 87 Конституции Турецкой Республики 1982 года.
Хотя внешние и внутренние займы, получаемые или предоставляемые государством, образуют доходы или расходы государственного бюджета, в некоторых конституциях этот вопрос регулируется особо. Например, в числе полномочий Генерального конгресса ст. 73 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года определила:
«...VIII. Устанавливать принципы, на основе которых исполнительная власть может выпускать займы под обеспечение Государства, утверждать такие займы, подтверждать государственный долг и давать указания о его уплате. Займы могут выпускаться только для обеспечения работ, непосредственным результатом которых является увеличение государственных доходов; исключением являются займы, выпускаемые для регулирования денежного обращения, для конверсионных операций и в период чрезвычайного положения, объявленного Президентом Республики в случаях, установленных в статье 29 (речь идет о случаях иностранного вторжения, серьезного нарушения общественного порядка или любого другого события, ставящего общество перед серьезной опасностью или перед угрозой конфликта.)».
В конституциях порой можно встретить положения, управомочивающие парламенты на создание различного рода внебюджетных фондов. Так, ст. 267 Конституции Индии предусматривает, что союзный Парламент и легислатура (законодательное собрание) штата могут законом учреждать резервный фонд, пополняемый от случая к случаю и находящийся в распоряжении соответственно Президента или губернатора штата для производства непредвиденных расходов, пока Парламент или легислатура не включат их в бюджеты.