Полномочия

Здесь мы будем говорить сначала только об общих полномочиях главы государства, не привязывая их к той или иной форме правления. Затем уже остановимся на особенностях, как связанных с конкретной формой правления, так и обусловленных иными факторами.

Как высший представитель государства внутри страны глава государства имеет определенные полномочия в отношении парламента и правительства, а также судебной власти.

Нередко ему предоставляется право созывать (порой и закрывать) сессии парламента, созывать парламент на внеочередные сессии (заседания) и отсрочивать его заседания. В законодательном процессе, как отмечалось, он может наделяться правом (и обязанностью) санкционировать, промульгировать и опубликовывать законы, имея часто право отлагательного вето, редко – абсолютного, а также возможность обращения в орган конституционного контроля в случае сомнения в конституционности представленного на подпись закона.

Глава государства обычно, так или иначе, участвует в формировании правительства, часто – в решении вопроса о его отставке. Участвует он и в формировании органов судебной власти.

В ряде стран, как отмечено выше, глава государства выступает арбитром в спорах между различными органами власти.

В своем качестве высшего представителя государства внутри страны его глава имеет определенные. полномочия в сфере так называемого личного статуса, то есть в отношениях с гражданами и иностранцами. Ему часто принадлежат полномочия в вопросах предоставления, восстановления гражданства и дачи разрешения на выход из него, право предоставления убежища иностранцам, право помилования осужденных, производство награждений государственными наградами.

Будучи высшим представителем государства вовне, его глава имеет ряд важных полномочий в сфере его международных отношений. Он может без специального уполномочия заключать международные договоры, часто на него возлагаются ратификация и денонсация международных договоров (обычно по предварительному решению парламента, о чем шла речь в п. 6 § 1 предыдущей главы).

Глава государства принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей, сам аккредитует и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, подписывая соответствующие грамоты.

Что касается сферы обороны и безопасности, то достаточно часто глава государства является верховным главнокомандующим вооруженными силами и вправе принимать немедленные меры по обеспечению внешней и внутренней безопасности с последующим парламентским контролем.

Так выглядит в общем круг полномочий, присущих главе государства именно как таковому. От формы правления и от конкретных конституционных решений (порой от конституционного обычая) зависит, какие из них он осуществляет в дискреционном порядке, то есть по собственному усмотрению, а осуществление каких нуждается в предварительном решении иных государственных органов.

В некоторых странах функции главы государства возлагаются, как отмечалось, на иные органы. Помимо упоминавшегося швейцарского примера можно привести пример германских земель, внутри которых функции главы государства осуществляются главой правительства. Советская же форма правления предусматривала обычно передачу функций главы государства высшему коллегиальному органу, избираемому парламентом из своей среды для собственного замещения в межсессионные и межлегислатурные периоды, а частично – председателю такого органа, хотя с 70-х годов все чаще стали появляться единоличные президенты, нередко возглавлявшие по должности органы коллегиальные (президиумы, государственные советы и т. п.). Это облегчало концентрацию власти в руках лидера коммунистической партии.

Рассмотрим вопрос о полномочиях главы государства на конкретных примерах.

В качестве примера полномочий при парламентарной форме правления изложим положения Конституции Чешской Республики 1992 года, относящиеся к полномочиям Президента Республики, который согласно ч. 1 ст. 54 является главой государства.

Согласно ст. 62–64 Конституции Президент Республики назначает и отзывает Председателя и прочих членов Правительства и принимает их отставку, отзывает Правительство и принимает его отставку, поручает отозванному или подавшему в отставку Правительству временно исполнять обязанности до назначения нового Правительства. Президент имеет право участвовать в заседаниях Правительства, требовать от Правительства и его членов отчетов и обсуждать с Правительством или его членами вопросы их компетенции.

Применительно к отношениям с Парламентом Президент назначает выборы в Палату депутатов и Сенат, созывает сессии Палаты депутатов, распускает ее, подписывает законы, имея право возвращать их Парламенту (кроме конституционных законов). Он имеет право участвовать в заседаниях обеих палат Парламента, их комитетов и комиссий и получать слово по своему требованию. Он назначает президента и вице-президента Верховного контрольного управления (счетной палаты), членов банковского совета Чешского национального банка.

В сфере судебной власти Президент назначает судей Конституционного суда, его Председателя и заместителя Председателя, назначает прочих судей, назначает из числа судей Председателя и заместителя Председателя Верховного суда, осуществляет право помилования, включая смягчение назначенного наказания, прекращение производства по уголовному делу, снятие судимости, имеет право осуществлять амнистию.

В сфере внешней политики Президент представляет государство, заключает и ратифицирует международные договоры (заключение договора может передать Правительству или с его согласия отдельному его члену), принимает руководителей дипломатических миссий, назначает и отзывает руководителей дипломатических миссий.

В сфере обороны Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, присваивает и повышает генеральские звания.

Он также присваивает государственные отличия или награждает ими, если не уполномочит на это иной орган.

Полномочия Президента могут быть расширены законом.

Решения Президента по вопросам внешней политики и обороны, назначения судей, осуществления амнистии, награждений, а также принятые в осуществление полномочий, переданных Президенту законом, нуждаются в контрасигнатуре Председателя или уполномоченного им члена Правительства. За эти решения ответственность несет Правительство, и Президент, следовательно, самостоятельно эти решения принимать не может. Остальные же свои полномочия он осуществляет по собственному усмотрению, то есть они носят дискреционный характер.

Здесь обращает на себя внимание то обстоятельство, что дискреционные полномочия Президента довольно значительны для парламентарной республики, каковой является Чехия. Они хотя и не столь мощны, как предусмотренные для Президента Конституцией Греции 1975 года – также парламентарной республики, но все же несравненно сильнее самостоятельных полномочий президентов таких стран, как Италия, Германия, Индия.

Здесь сказывается характерная для чешской (ранее – чехословацкой) государственности традиция, обусловленная, как можно предположить, вначале особой популярностью – харизмой (от греч. charisma – божественный дар) первых чехословацких президентов – Томаша Масарика и Эдуарда Бенеша на фоне значительной политической раздробленности общества, а затем продолженная и использованная коммунистическим режимом в интересах концентрации власти. Нынешний Президент Чешской Республики Вацлав Гавел также обладает харизмой.

Приведем еще пример, на этот раз парламентарной монархии, используя действующую Конституцию Королевства Дании 1953 года.

Согласно ст. 3 этой Конституции законодательная власть осуществляется совместно Королем и Фолькетингом (однопалатным парламентом), а исполнительная власть – Королем. Ныне в Дании царствует Королева Маргрете II, и все, что в Конституции говорится о Короле, относится к ней. В пределах, установленных Конституцией, Король обладает верховной властью по всем вопросам Королевства и осуществляет ее через министров (ст. 12). За свои действия он, будучи неприкосновенным, не несет ответственности, которая возлагается на министров (ст. 13).

Король назначает и увольняет в отставку Премьер-министра и других министров, устанавливает общее их число и распределение функций между ними. Законодательные и административные акты, подписанные Королем, имеют силу при условии контраcсигнатуры министра (ст. 14). За ненадлежащее исполнение должностных обязанностей Король (как и Фолькетинг) может предать министров суду, передав дело в Высокий суд Королевства (ст. 16).

Король ведет заседания Государственного совета, включающего также совершеннолетнего наследника престола и министров; в этом органе обсуждаются законопроекты и важные правительственные акты. Однако Король может поручить это Совету министров, возглавляемому Премьер-министром (ст. 17, 18).

Согласно ч. 1 ст. 19 Король представляет Королевство в международных делах, но не может без согласия Фолькетинга подписывать акты, изменяющие территорию Королевства, возлагающие на Королевство особо важные обязательства или такие, исполнение которых требует согласования с Фолькетингом. Для денонсации международного договора, заключенного с согласия Фолькетинга, опять же требуется его согласие.

Кроме случаев обороны от вооруженного нападения, Король не может использовать вооруженные силы против иностранного государства без согласия Фолькетинга, но и в случае нападения Фолькетинг подлежит немедленному созыву и должен рассмотреть акты Короля (ч. 2 ст. 19).

Король имеет право инициативы законов и других актов Фолькетинга. Принятые Фолькетингом законопроекты подлежат в течение 30 дней одобрению Короля, который промульгирует их и следит за их исполнением. В условиях чрезвычайного положения, когда Фолькетинг собраться не может, король вправе издавать временные законы, которые не противоречат Конституции и незамедлительно передаются на рассмотрение Фолькетинга, как только он соберется (ст. 21–23).

Статья 24 наделяет Короля правом помилования и амнистии, однако помилование осужденных Высоким судом Королевства министров возможно только с согласия Фолькетинга. Кроме того, Король может непосредственно или через правительственные органы даровать привилегии или изъятия из сферы применения законов, которые соответствуют установлениям, действовавшим до 5 июня 1849 года, либо законам, принятым позднее (ст. 25).

К компетенции Короля относится решение о выпуске в обращение денег в установленном законом порядке (ст. 26).

В соответствии со ст. 27 Король назначает определенные категории государственных служащих.

Дания подобно Великобритании, Нидерландам, Норвегии и др. принадлежит к числу так называемых старых монархий, где конституционный статус монарха давно уже не обновлялся. И хотя свои прерогативы монархи в этих странах осуществляют по указаниям правительств или их глав, возможны ситуации кризисные, в которых монархи могут использовать свои прерогативы и в дискреционном порядке.

Например, за последние 70 лет в истории Великобритании было четыре случая, когда монарх самостоятельно решал вопрос о назначении Премьер-министра, поскольку ни одна из партий не получала абсолютного большинства мест в Палате общин или победившая партия не могла определить своего лидера.

Напротив, новые монархические конституции в демократических государствах (например, в Японии, Швеции) сколько-нибудь серьезных прерогатив часто за монархами не признают, оставляя им, по существу, роль символов национального единства, и от собственного авторитета монарха зависит, как эта роль будет реализована.

Что касается полномочий главы государства при президентской форме правления, то для них характерно, что глава государства осуществляет наряду со своими функциями также непосредственное руководство функционированием центральной исполнительной власти. Так, согласно разд. 1 ст. VII Конституции Республики Филиппины 1987 года Президенту Филиппин вверена исполнительная власть.

Конституция в разд. 16 указанной статьи устанавливает, что Президент предлагает и с согласия комиссии по назначениям, которую мы упоминали в последнем параграфе предыдущей главы, назначает глав исполнительных департаментов, послов, других публичных министров и консулов, офицеров вооруженных сил от полковника или капитана первого ранга и выше, иных должностных лиц, назначение которых возложено на него Конституцией. Он также назначает всех других должностных лиц Правительства, иной порядок назначения которых не предусмотрен законом или назначать которых он уполномочен законом.

Конгресс может законом уполномочить Президента единолично назначать нижестоящих должностных лиц. Он может производить назначения во время любых перерывов в работе Конгресса, но эти назначения действительны только до тех пор, пока комиссия по назначениям не выразит свое неодобрение или пока заседания Конгресса не будут снова отсрочены.

Согласно разд. 17 Президент осуществляет контроль в отношении всех исполнительных департаментов, бюро и учреждений, обеспечивая добросовестное исполнение законов.

В соответствии с разд. 18 Президент является верховным главнокомандующим всеми вооруженными силами Филиппин и, когда это необходимо, может призвать вооруженные силы пресечь или подавить незаконные насилие, вторжение или мятеж.

В случае вторжения или мятежа, если этого требует публичная безопасность, он может не более чем на 60 дней, приостановить действие привилегии судебного приказа хабеас корпус или ввести на Филиппинах или в любой их части военное положение (martial law) с представлением в течение последующих 48 часов личного или письменного доклада Конгрессу.

На очередном или специальном заседании Конгресс совместным голосованием палат и большинством голосов всех своих членов может отозвать решение Президента, причем отзыв не может быть отклонен Президентом. Таким же образом по инициативе Президента Конгресс может продлить действие его мер, определив срок, если вторжение или мятеж продолжаются и публичная безопасность требует этого. По ходатайству любого гражданина, заявленному в соответствующем порядке, Верховный суд может проверить достаточность фактической основы для упомянутых мер Президента или для их продления и в течение 30 дней должен промульгировать свое решение.

Состояние военного положения не приостанавливает действия Конституции, функций гражданских судов или законодательных собраний, не управомочивает на введение юрисдикции военных судов и агентств в отношении гражданских лиц там, где способны действовать гражданские суды, и не приостанавливает автоматически привилегию судебного приказа. (О судебных приказах мы скажем в п. 4 § 2 следующей главы; здесь отметим лишь, что это одна из судебных гарантий прав и свобод.) Приостановление этой привилегии применяется только к лицам, привлеченным к судебной ответственности по обвинению в мятеже или в содействии вторжению или связано с ним. Любое лицо, арестованное или задержанное в данной связи, подлежит освобождению, если ему в течение трех дней не предъявлено обвинения перед судом.

Раздел 19 уполномочивает Президента, за исключением случаев импичмента и других предусмотренных Конституцией случаев, на помилование, смягчение наказаний и освобождение от них, уменьшение сумм штрафов и конфискаций после вступления в силу приговора суда. С согласия большинства всех членов Конгресса Президент может объявлять амнистии.

Согласно разд. 20 Президент может заключать или гарантировать иностранные займы в пользу Республики Филиппины с предварительного согласия Валютного управления и с соблюдением установленных законом ограничений. Валютное управление ежеквартально представляет Конгрессу полный отчет о своих решениях по использованию займов, заключенных или гарантированных Правительством или корпорациями, принадлежащими Правительству либо контролируемыми им, если эти займы увеличивают иностранный долг.

Международные договоры заключаются Президентом и требуют согласия не менее 2/3 всех членов Сената (разд. 21).

В течение 30 дней после открытия каждой очередной сессии Президент представляет Конгрессу основу общего билля об ассигнованиях, бюджет расходов и источников финансирования, включая существующие и предполагаемые меры по обеспечению государственных доходов (разд. 22).

Он может обращаться к Конгрессу при открытии очередных сессий, а также в любое другое время (разд. 23). Согласно разд. 27 ст. VI Президенту принадлежит право отлагательного вето в отношении принятых Конгрессом законов, которое преодолевается 2/3 голосов членов каждой палаты при поименном голосовании.

При смешанной форме правления ситуации с полномочиями главы государства весьма разнообразны, как разнообразны сами смешанные республики. Мы уже говорили, что среди них есть такие, которые, за исключением избрания президента народом, практически не отличаются от парламентарных, а есть такие, как, скажем Франция, где положение Президента позволяет ему, по выражению одного из сподвижников Ш. де Голля, быть «замком свода» всего конституционного здания.

Среди зарубежных демократических государств Франция дает пример, можно сказать, крайний, однако здесь нецелесообразно излагать конституционные полномочия французского Президента, поскольку это неизбежно будет повторено в следующем томе учебника. Что касается других стран, воспринявших французскую модель (это бывшие колонии Франции), то они реализуют ее в условиях авторитарных политических режимов, когда любые ограничения президентской власти со стороны иных конституционных органов в основном фиктивны.

Поэтому мы решили взять не совсем крайний пример, но близкий к нему, обратившись к Конституции Румынии 1991 года. Эта Конституция в ст. 80, определяя роль Президента, устанавливает, что он представляет государство и является гарантом национальной независимости, единства и территориальной целостности страны, следит за соблюдением Конституции и надлежащим функционированием публичных властей, осуществляя в этих целях функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом. Нетрудно провести здесь определенную параллель с цитированной выше ст. 5 французской Конституции.

Начнем, естественно, с полномочий Президента в сфере исполнительной власти. Согласно ст. 85 Конституции Президент выдвигает кандидатуру Премьер-министра и назначает Правительство на основе вотума доверия, выраженного Парламентом. Отдельных членов Правительства Президент отзывает и назначает по предложению Премьер-министра.

Он может консультироваться с Правительством по срочным и особо важным проблемам (ст. 86) и участвовать в заседаниях Правительства, на которых обсуждаются проблемы, представляющие национальный интерес и касающиеся внешней политики, обороны страны, обеспечения общественного порядка, а по просьбе Премьер-министра также и в других случаях; Президент председательствует на заседаниях Правительства, в которых участвует (ст. 87).

Что касается отношений с Парламентом, то согласно ч. 3 ст. 60 Президент созывает Парламент после выборов в течение 20 дней, а согласно ч. 2 ст. 63 может созывать внеочередные сессии Парламента. В соответствии со ст. 88 Президент может обращаться к Парламенту с посланиями о главных политических проблемах нации. Президент промульгирует законы в течение 20 дней и может требовать их пересмотра Парламентом или проверки конституционности (ст. 77).

После консультации с председателями обеих палат и лидерами парламентских групп Президент в соответствии со ст. 89 может распустить Парламент, если он в течение 60 дней после первого предложения не выразил доверия, необходимого для сформирования Правительства, и отклонил не менее двух предложений об инвеституре (утверждении) Премьер-министра. После консультации с Парламентом Президент может вынести вопрос, представляющий национальный интерес, на референдум (ст. 90).

В области внешней политики (ст. 91) Президент заключает международные договоры, о которых вело переговоры Правительство, и в 60-дневный срок представляет их для ратификации в Парламент. По предложению Правительства он аккредитует и отзывает дипломатических представителей и одобряет установление, упразднение или изменение ранга дипломатических представительств. При нем аккредитуются иностранные дипломатические представители.

В области обороны (ст. 92) установлено, что Президент является главнокомандующим вооруженными силами и председательствует в Верховном совете обороны страны. С предварительного одобрения Парламента он может объявлять частичную или общую мобилизацию, а в исключительных случаях представляет такое свое решение на последующее одобрение Парламента в течение пяти дней.

В случае, если против Румынии совершена вооруженная агрессия, Президент принимает меры для ее отражения и посланием немедленно доводит их до сведения Парламента. Если Парламент не находится на сессии, то собирается по праву в 24 часа.

Статья 93 управомочивает Президента вводить согласно закону осадное положение или чрезвычайное положение по всей стране или в отдельных местностях и в течение пяти дней вносить эти меры на одобрение Парламента. Если Парламент не на сессии, он собирается по праву в течение 48 часов и действует в течение всего периода осадного или чрезвычайного положения.

Конституция в ст. 94 наделяет Президента и другими типичными полномочиями главы государства: производить награждение и присваивать почетные звания, присваивать звания маршала, генерала и адмирала, назначать на предусмотренных законом условиях на публичные функции, осуществлять помилование.

Согласно ч. 2 ст. 140 Президент назначает трех судей Конституционного суда и по предложению Высшего совета магистратуры назначает прочих судей, а также прокуроров (ч. 1 ст. 124, ч. 1 ст. 133).

В ст. 99 Конституция установила, что декреты Президента, изданные в осуществление полномочий в области внешней политики, обороны и безопасности, а также о награждениях, присвоении званий и помиловании нуждаются в контрасигнатуре Премьер-министра. Этим румынская Конституция существенно отличается от французской, согласно которой чрезвычайные меры Президента контрасигнатуры не требуют: этот весьма важный вопрос он решает единолично. Румынский Президент единолично осуществляет остальные свои полномочия, кроме только что перечисленных.

Полномочия главы государства при советской форме правления лучше всего рассмотреть на примере Кубы, форма правления которой из существующих ныне социалистических государств наиболее близка к классической советской. В соответствии с Конституцией Республики Куба 1976 года некоторые функции главы государства возложены на Государственный совет, хотя согласно части второй ст. 72 главой государства и главой Правительства является Председатель Государственного совета.

Государственный совет, избираемый Национальной ассамблеей народной власти из своего состава, осуществляет, в частности, согласно части второй ст. 89 Конституции верховное представительство кубинского государства внутри и вне страны. Его компетенция, определенная в ст. 90 Конституции, представляет собой незакрытый перечень функций и полномочий из 20 позиций, из которых характерными для главы государства можно считать следующие:

созыв внеочередных заседаний Национальной ассамблеи (п. «а»);
назначение выборов в Национальную ассамблею (п. «b»);
издание распоряжений о проведении референдумов, о которых постановила Национальная ассамблея (п. «е»);
объявление всеобщей мобилизации, объявление войны и заключение мира, если Национальная ассамблея не заседает и нет гарантии ее срочного созыва (п. «f»);
замена по представлению Председателя, членов Совета министров в период между сессиями Национальной ассамблеи (п. «g»);
назначение и смещение по представлению Председателя дипломатических представителей (п. «j»);
производство награждений и присвоение почетных званий (п. «k»);
осуществление помилования (п. «ll»);
ратификация и денонсация международных договоров (п. «m»);
дача агремана (согласия на аккредитацию) иностранным дипломатическим представителям или отказ в нем (п. «n»).

Остальные полномочия Государственного совета обусловлены главным образом тем, что в межсессионные периоды он действует как высший орган власти вместо Национальной ассамблеи (издание декретов-законов, общеобязательное толкование законов, общие инструкции судам и Генеральной прокуратуре Республики, приостановление исполнения актов Совета министров и местных ассамблей народной власти, отзыв актов местных администраций).

А вот Председатель Государственного совета имеет, в частности, такие полномочия главы государства, предусмотренные ст. 93 Конституции, как:

представлять государство и Правительство и руководить их общей политикой (п. «а»);
организовывать деятельность Государственного совета и Совета министров и руководить ею, созывать их заседания и председательствовать на них (п. «b»);
принимать отставку членов Совета министров (п. «e»);
принимать верительные грамоты иностранных дипломатических представителей (может делегировать это полномочие любому своему заместителю по Государственному совету) (п. «f»);
осуществлять верховное главнокомандование всеми вооруженными формированиями (п. «g»).

Прочие полномочия Председателя Государственного совета связаны с его председательством в обоих органах, главным образом в Совете министров (контроль за деятельностью министерств и других центральных органов администрации, принятие на себя руководства любым из них и др.).

Примечательно, что согласия Государственного совета и его Председателя с принятыми Национальной ассамблеей законами не требуется, а промульгация их осуществляется председателем Национальной ассамблеи. Это отвечает характерному для советской формы правления принципу полновластия представительных органов, но на деле значения не имеет, поскольку содержание будущих законов заранее определено руководством Коммунистической партии Кубы, первый секретарь центрального комитета которой занимает должность Председателя Государственного совета.

Примечательно также, что перечисление титулов главы Кубинского государства Фиделя Кастро в печати начинается с указания на его должность Верховного главнокомандующего, затем указывается, что он первый секретарь ЦК КП Кубы, а уже затем – что Председатель Государственного совета (и Совета министров). Этот ряд предпочтений говорит сам за себя.