Английское государство
Когда Генрих II вступил на трон в 1154 г., Англия административно-политически делилась на местные и феодальные образования, унаследованные с донорманнских времен. Местными административными единицами являлись деревни (называвшиеся виллами), группы деревень (называвшиеся сотнями), графства и города.
Каждая сотня и каждое графство управлялись собранием всего народа или всех свободных людей, называвшимся судом сотни или судом графства. Феодальными единицами являлись маноры, каждый из которых возглавлялся его феодальным господином. После норманнского завоевания около половины судов сотни были взяты в свое ведение феодальными сеньорами и фактически стали манориальными судами.
Хозяева маноров сами были подчинены вышестоящим господам и являлись их ленниками, в их "сеньориальных судах" они могли быть судимы;
а самые высокие господа, в свою очередь, были подчинены главному господину — королю и являлись его ленниками. Вильгельм Завоеватель фактически сдал всю землю Англии в аренду своим непосредственным ленникам при условии обеспечения ему войска численностью около пяти тысяч конных рыцарей. Они, в свою очередь, сдали большую часть своей земли в аренду в качестве субфеодов при условии, что каждый ленник обеспечит определенное число таких рыцарей.
Каждый рыцарь должен был служить сорок дней в году за свой счет. Обязанность поставлять рыцарей была связана с предоставлением им земли, а поэтому говорилось, что земля держалась в связи с рыцарской службой. Земельное владение не могло быть разделено таким образом, чтобы сеньор оказался лишенным службы ему его рыцарей и других феодальных повинностей ("обязанностей, вытекающих из ленничества").
Очень сложная природа королевской власти дополнительно придавала феодальной системе и другой параметр. В период с 1066 по 1154 г. королевская курия была не только феодальным собранием непосредственных ленников короля; она также включала группу королевских должностных лиц, управлявших делами короны на территории государства. Король назначал так называемого юстициария или другое должностное лицо с полномочием представлять его по всем вопросам и действовать в качестве регента в периоды его отсутствия, которые были частыми — практически большинство англо-норманнских королей больше времени проводили в Нормандии, чем в Англии.
Канцлер, подчиненный юстициарию, руководил королевскими секретарями. Для помощи в ведении королевских финансовых и юридических дел назначались бароны казначейства. И, поскольку функции короля включали поддержание мира в государстве и надзор за отправлением правосудия, были разработаны административные механизмы для разрешения споров не только между королем и его ленниками, но и вообще между королевскими подданными. Как и в англосаксонские времена, король делегировал местным магнатам право председательствовать в судах графств (занимать должности судей графства или шерифов). Он также направлял им исполнительные приказы в виде заверенного печатью ордера, повелевая обычно, что какие-то нарушения, попавшие в сферу его внимания, должны быть исправлены.
Однако до правления Генриха II эти учреждения (казначейство, канцелярия, судебные органы и другие) находились в зачаточном состоянии. Вильгельм Завоеватель и его преемники существенно усилили центральную власть короны, простиравшуюся сверху вниз через вассалов и субвассалов вплоть до деревень и маноров, но система королевского управления и королевского права все еще основывалась по существу на контроле, осуществлявшемся их собственным личным двором, и на системе феодальной верности.
За исключением, возможно, казначейства, не было самостоятельной системы правительственных департаментов, подобной существовавшей в итальянском королевстве Рожера II, не было постоянных административных, судебных и законодательных органов, которые могли действовать на основании собственных независимых полномочий по разрешению феодальных и местных проблем. Королевское правосудие по определенным типам дел о грубом отказе в правосудии, а также по определенным типам дел, связанным с королевской собственностью, изменой и некоторыми другими вопросами, могло дойти до любого человека, но это было чрезвычайное правосудие, а не регулярное, осуществлявшееся постоянными судьями.
Что касается судебного разрешения споров, то до правления Генриха II не было профессиональных судей для разбирательства дел, по которым давались ордера. Правда, в первые десятилетия XII в. Генрих I посылал, возможно, полдюжины юстициариев в поездки по различным местам королевства для отправления правосудия, и вполне могло быть, что по меньшей мере некоторые из них имели некоторое профессиональное правовое образование в области возникавшего канонического права и, возможно, даже изучали римское право в Болонье.
Однако их задачей как юстициариев были разрешение не только судебных, но также и любых других вопросов управления, в которых мог быть заинтересован король, включая слушание и разрешение споров. Кроме того, большинство уголовных и гражданских вопросов находилось в рамках местной или феодальной, а не королевской юрисдикции, корона вмешивалась, когда прямо затрагивались ее собственные интересы или когда имел место "отказ в правосудии", т. е. когда какая-либо сторона обращалась к королю за милостью, поскольку местное или феодальное правосудие не могло решить вопроса.
Отсутствие кадровых, постоянных профессиональных королевских судей было связано с отсутствием представления о королевской власти как нормальном законодательном учреждении. Короли издавали законы время от времени, обычно с согласия епископов, баронов и других высокопоставленных лиц. Все законодательство первых четырех англонорманнских королей с 1066 по 1154 г., вероятно, могло бы быть умещено на одной странице. Известно только несколько законов, изданных Вильгельмом Завоевателем, вообще не сохранилось законов периода правления его сына Вильгельма Руфуса, из периода тридцатипятилетнего правления Генриха I сохранились упоминания только о пяти законах, девятнадцатилетнее правление Стефана не оставило следов королевского законодательства. Очевидно, английские короли до Генриха II не считали регулярное издание новых законов одной из своих обязанностей.
Потрясения периода правления Стефана не оставляли сомнения, что англо-норманнская королевская власть не обладала правовыми учреждениями, необходимыми для сохранения мира на длительную перспективу. Страну раздирали насилия и беспорядки, а особенно войны частных лиц по поводу прав на землю. В этой дестабилизированной обстановке развернулась борьба за независимость духовенства под руководством папы от светских властей.
До Стефана три сильных короля были способны обуздывать эти силы раскола. Более же слабый король оказался бессилен контролировать ситуацию. Но не только личные слабости лишали Стефана способности эффективно действовать. Это был и дефект англонорманнской системы управления, при которой король или его главный заместитель должны были постоянно перемещаться по стране со своими войсками, чтобы обеспечивать мир среди вассалов и субвассалов и посильную защиту местному населению от угнетения феодальными господами.
На этом историческом фоне и в апогее гражданских беспорядков Генрих II взошел на трон, не только полный решимости утвердить вместо анархии и насилия правопорядок, но и с намерением добиться этого с помощью политических и правовых институтов и понятий, к которым его предшественники в Англии и Нормандии еще только приближались. Конечно, Генрих и его советники опирались на их подходы. В духе традиционного норманнского подхода к управлению они сохранили в максимальной степени старые обычаи, насколько это позволяли новые потребности и новая политика.
Отец Генриха, Жоффруа Анжуйский, хотя и не был норманном, воспитал своего сына в этом духе, специально наказав ему, что он не должен пытаться насаждать обычаи Анжу и Нормандии в Англии или обычаи Англии в Анжу и Нормандии. Генрих стремился использовать ранее существовавшие англосаксонские и англонорманнские институты везде, где это было выгодно. Тем не менее, правление Генриха было отмечено институциональным обновлением, а не преемственностью с прошлым.
Кроме того, хотя новации Генриха коренились в прошлом, их корни следует искать не только в англосаксонском или англонорманнском опыте (правящая элита в Англии была большей частью норманнской, а языками судопроизводства были норманнский, французский и латинский), но также в опыте других тогдашних политических образований. Новые управленческие и правовые институты и понятия, введенные в Англии во второй половине XII столетия, имели общие родовые черты с институтами и понятиями, введенными в течение двух предшествовавших поколений в римской церкви-государстве и в норманнском государстве в Южной Италии, а также с институтами и понятиями, которым было суждено утвердиться в течение последующих поколений во Франции и повсюду в Европе. Они также имели общее сходство в важных аспектах с управленческими и правовыми институтами и понятиями, возникавшими в конце XI и XII столетиях в вольных городах Запада, включая английские.
Это не значит, что Генрих II копировал что-либо, заимствованное извне. Крупные государственные деятели редко, если когда-либо вообще, копируют законы других народов. Следует только сказать, что совершавшееся Генрихом — понимаемое широко — не было уникально английским или даже уникально норманнским, а составляло часть общего исторического развития Европы XII столетия.
Оно было уникально западным в том смысле, что составляло часть процесса основания западной правовой традиции и западного типа государства. Генрих был хорошо осведомлен о новых концепциях и формах управления и права, формировавшихся в церкви и в норманнском Сицилийском королевстве, а также в новых городах Европы. Хотя он не копировал их, едва ли могут быть сомнения, что он находил их полезными для его собственных целей.
Генрих перестроил систему государственного управления в Англии и Нормандии, значительно расширив функции и полномочия постоянных, специализированных центральных правительственных департаментов. Наиболее важными из них были казначейство, управлявшее налогообложением и финансами, высокий суд ("суд общих дел"), осуществлявший правосудие, и канцелярия, направлявшая и координировавшая работу других департаментов. Это было сходно с тем, что создал король Рожер II в Сицилии несколькими десятилетиями раньше, и что, в свою очередь, напоминало систему управления, созданную папой в Риме, вероятно, после первого крестового похода (1095).
Управление финансами в Англии и Нормандии через казначейство было отчетливо связано с сицилийским опытом. Основные финансовые проблемы, с которыми сталкивалась корона в Англии и Нормандии, были по существу теми же, что и в Сицилии: установление общей системы налогообложения, соответствовавшей централизованному феодальному политическому образованию (т. е. характеризовавшаяся субфеодизацией с сохранением верности субвассалов монарху) и оснащенной пригодными методами контроля за поступлениями доходов королевским должностным лицам на местах от феодальных и других налогоплательщиков.
Сицилийское влияние на английскую практику очень вероятно, хотя бы в связи с примечательным примером Томаса Брауна, служившего несколько десятилетий бароном таможни в Палермо. Впав в немилость после смерти Рожера II, он отправился в Англию, где служил бароном казначейства еще несколько десятилетий в период между 1154 и 1190 гг.4. Могли также иметь место важные влияния и в ином направлении, поскольку английские бароны казначейства рассматривали королевские фискальные дела на местах уже в правление Генриха I.
Создание центрального королевского суда в Англии также имело параллель в Южной Италии. В обоих случаях процесс такого создания начинался с посылки время от времени королевских судей на места для судебного разбирательства, а также решения других дел короля. В Англии, исключая казначейство, профессионализация и систематизация этой практики была завершена только при Генрихе II. К тому времени впервые судебные функции разъездных судей стали четко отграничиваться от их хозяйственных и административных функций (продолжавших, однако, существовать).
Кроме того, Генрих II впервые установил регулярные маршруты для определенных групп судей. В 1176 г. шесть групп по трое судей в каждой были направлены в поездку по стране для разрешения всех дел, представленных королю, если стоимость спорного имущества не должна была превышать определенной юрисдикционной суммы (половины рыцарского лена). Число этих "разъездных судей" дошло в конечном счете до двадцати.
В 1175 г. Генрих назначил трех человек судьями в собственный личный суд своего двора, и, наконец, в 1178 г. назначил пятерых лиц "из своего домашнего хозяйства", двух духовных лиц и трех светских, состоять в его суде для выслушивания жалоб людей". С 1180 г. этот новый судебный орган, позднее названный Судом Общих дел, постоянно находился в Вестминстере. Король продолжал лично отправлять правосудие во время своих поездок. В начале XIII в. функция разрешения дел, представленных королю, была возложена на коллегию профессиональных судей, называвшуюся "Судом королевской скамьи".
Со временем Суд Королевской скамьи ограничил свою юрисдикцию тяжкими преступлениями и делами, затрагивавшими личность короля, тогда как другие споры ("общие дела") разрешались Судом общегражданских исков. Эти два суда плюс казначейство были первыми постоянными, центральными, профессиональными королевскими судами гражданской и уголовной юрисдикции в Англии, и вторыми по времени появления (после Сицилии) в Европе. Они представляли собой институционализацию королевской функции судебного разбирательства, которую предшествовавшие короли осуществляли большей частью только в особых случаях, "для больших людей и больших дел".
Казначейство и Суд общегражданских исков были двумя столпами английского государства. Они поддерживались третьей опорой, канцелярией, которая опять, как и в Сицилии и в Риме, обладала полномочием распоряжаться королевской (в Риме — папской) печатью. Это означало, что канцлер мог издавать приказы от имени короля. Его роль состояла в направлении и. координации посредством таких приказов деятельности всех других департаментов правительства. Посредством предписаний и других видов формальных документов канцелярия не только могла дать ход разбирательству в казначействе и в королевском суде, но и имела непосредственные сношения с баронами, епископами и другими лицами, участвовавшими в управлении страной на низовых уровнях.
Ключевое значение канцелярии в развитии государства как в Англии, так и в других странах Европы было обусловлено тем, что она сочетала профессиональную компетентность с общим политическим направлением и координацией правительственной деятельности. Канцелярия действовала с помощью штата специалистов, которые, говоря словами Стрейера, "разработали и поддерживали упорядоченные каналы управления и тщательно сформулированные, согласованные формы связей между ними".
Управление было в этом смысле "бюрократизированным". Тем не менее — и на это обращалось недостаточно внимания — задачей этого нового секретариата было предотвращение узкого депаргаментализма. Ни один из новых органов правительства, даже судебный, не был предоставлен самому себе, будучи контролируемым супердепартаментом, самим правительством, действовавшим через его секретариат.
Однако этот секретариат не заменял короля, т. е. он не был всей королевской властью. Сама сущность канцелярии состояла в воплощении государственного управления как особой деятельности, отделенной от личности короля, а тем самым и от тех сторон королевской власти, которые были наиболее тесно связаны с его личностью, особенно от военных и дипломатических дел. До правления Генриха II английский король (и нормандский герцог) постоянно разъезжал по своим территориям, обеспечивая не только военный и политический контроль над своими вассалами, но и работу государственного управления.
С эпохи Генриха II королю-герцогу не нужно было лично присутствовать для поддержания работы правительства. Ричард Львиное Сердце, преемник Генриха II, отсутствовал в Англии практически целых десять лет своего правления, будучи сначала в крестовом походе и затем в плену, однако государственное управление в Англии действовало как обычно. Оно возглавлялось, как мы знаем, не канцлером, а другим должностным лицом, называющимся юстициарием (в течение шести из десяти лет юстициарием был Губерт Уолтер, являвшийся также архиепископом Кентерберийским и папским легатом), но канцелярия обеспечивала основной управленческий штат юстициария.
Позднее именно канцлер правил в отсутствие короля. И что более важно, именно канцлер, когда король был на месте, осуществлял основную часть королевской функции управления и координации государственного управления.
Формировавшаяся концепция государства зависела от существования такого органа, как канцелярия, определявшего государственное управление и функции правительства в качестве деятельности, меньшей по объему, чем политика в целом (представленная личностью правителя) и в то же время большей, чем функции совокупности индивидуальных правительственных учреждений, — органа, следовательно, способного понять потребности политики в целом и отвечать на ее нужды и в то же время обладавшего достаточной компетенцией для контроля за различными специализированными департаментами.
Здесь снова мы видим пример схоластической диалектики в действии. Папская канцелярия, писал Стрейер, "была далеко впереди и служила в некоторой степени моделью для других государств, но ко времени Генриха II... английская канцелярия не слишком отставала. К XIII столетию почти каждое европейское правительство имело эффективную канцелярию".