Экологически значимый вопрос о единстве воды и земли
Согласно ст. 5 ВК РФ, в состав поверхностного водного объекта наряду с водами входит и земля (дно) в пределах береговой линии. В ходе подготовки нового ВК РФ было предложено включить в состав рек и озер участки низкой поймы, затопляемые в половодье. Собственник водного объекта (обычно это государство) заинтересован в сохранении за собой наиболее экологически связанных с акваторией пойменных участков. Ведь последние работают в качестве защитного фильтра, помогающего процессу самоочищения водоемов и водотоков.
Как уже было указано, в новом ВК РФ 2006 г. граница водного объекта проходит по береговой линии. Вдоль судоходных путей выделяется бечевник, обслуживающий общее водопользование. Таким образом, участки низкой поймы если и не охватываются береговой линией, то совпадают хотя бы частично с бечевником; это значит, что они находятся под воздействием публичных интересов. Это облегчает сохранение или переход их в государственную собственность.
Однако фактически береговая полоса общего пользования выделена далеко не на всех водных объектов, местами она отсутствует даже у крупных водоемов и водотоков. Тем не менее защищать водный объект нужно в любом случае, вне зависимости оттого, выделена вдоль береговая полоса в качестве территории общего пользования или нет. Ведь связь между водной толщей, дном и берегом диктуется не правом, а экосистемой. Право должно лишь следовать за экологией. В то же время, как известно, Водный кодекс не рассматривает прибрежную полосу как часть водного объекта.
Это последнее обстоятельство дает возможность ряду авторитетных специалистов, включая Р.З. Хамитова, утверждать, что ВК РФ нарушает связь между водоемом и берегом. По их убеждению, только при юридически оформленном единстве дна, берега и водной среды коммерсанты, в том числе от пляжного бизнеса, должны будут заботиться о чистоте водоема, включая очистку (от мусора) дна и берега1Интервью Р. Хамитова // Российская газета. — 2008. — № 153п.. Независимо от этого следует заботиться о доступе публики к водным объектам — что бывает невозможным при застройке берегов. При всей спорности данной позиции следует согласиться с тем, что единство воды и земли учитывается в Водном кодексе РФ очень слабо.
Для того чтобы обеспечить правовое единство воды и земли, законодатель не обязательно должен наращивать земельную составляющую в конструкции водного объекта как предмета права собственности. Всю землю вокруг водного объекта в любом случае нельзя будет включить в его состав. Но использовать землю, вода и другие природные ресурсы в рамках экосистемы крупного водного объекта нужно согласованно, не допуская вреда природе и не забывая о праве людей отдыхать у воды.
Для такого взаимного согласования как раз и нужны водоохранные зоны, прибрежные полосы или же санитарные округа. Между прочим, такая конструкция должна помогать водным администраторам правильно формулировать свои условия при выдаче претендентам разрешений на водопользование или при заключении с ними договоров водопользования. Претендент на водный объект должен гарантировать, что под его контролем будет не только определенная акватория, дно и толща воды, но также необходимый для их правильной эксплуатации участок берега. Если же он не может представить такой гарантии, то ему должно быть отказано.
К сожалению, водные администраторы в современной России с такой задачей плохо справляются. В этом есть и вина законодателя. Режим водоохранных зон и санитарных округов далеко не всегда соблюдается. В настоящее же время он даже формально либерализован настолько, что предусматривает лишь очевидные ограничения хозяйственной и рекреационной деятельности (нельзя устраивать скотомогильники и т.д.).
Если земельный участок выходит к морю, реке, озеру, каналу или водохранилищу, то это обстоятельство дает преимущество его владельцу, ибо именно он прежде всего пользуется водой и береговой линией. Это преимущество должно влечь за собой дополнительные обязанности по обеспечению чистоты вод и прибрежной полосы суши, сохранению прибрежной растительности и т.д. Только так можно обеспечить желательный режим использования вод и земель.
Вместе с тем экологический контроль за «самодеятельными» пользователями береговой полосой весьма слаб. Во многом это следует отнести за счет промахов законодателя. Статья 27 ВК РФ поручает органам местного самоуправления устанавливать правила пользования (государственными) водными объектами «для личных и бытовых нужд», да еще информировать население об установленных ограничениях водопользования. Закон ничего не говорит о праве местных властей контролировать водопользователей, надзирать за соблюдением режима прибрежных защитных полос и водоохранных зон.
Возможно, законодатель рассчитывал, что этим будут заниматься не местные, а государственные органы. Но такой расчет (если он существовал) абсолютно не реален. Государственные органы не могут следить за сотнями тысяч и миллионами береговых участков, требующих публичного надзора. Отстранять от такого надзора местные власти означает, что использование береговой линии и ее благоустройство там, где она — фактически или полулегально — включена в чьи-то владения, отдается на усмотрение прибрежных владельцев земли; если же прибрежные участки ни за кем не закреплены, то их состояние заслуживает названия полубесхозных.
Пользуясь бесконтрольностью, многие владельцы прибрежных участков занимают их неподходящими объектами или объектами, недостаточно оборудованными для того, чтобы располагаться по берегам водоемов. Необходимо продуманное повышение уровня требований к режиму водоохранных зон и санитарных округов. Оно должно повлечь за собой эвакуацию хозяйственных объектов, несовместимых с экологическим назначением этих территорий, сноса незаконно поставленных заборов, мешающих проходу по берегу и плаванию по воде.
ООН и некоторые другие международные организации последовательно выступают за обеспечение справедливого доступа публики к водным объектам и продуманного порядка их использования. По мнению этих организаций, необходимо запретить всякую дискриминацию в области водопользования и водоснабжения, не допускать злоупотреблений прибрежных земельных собственников и концессионеров. Если соотнести данные подходы с российской действительностью, то становится ясно, что необходимо исключить массовую застройку, не допускать произвольное перегораживание прибрежными собственниками доступа «посторонних» к российским рекам озерам, водохранилищам, морям.